Den nye byen

Gerrit Mosebach er arkitekt og byplanlegger med lang erfaring fra offentlig og privat sektor og akademia. Han har blant annet vært sjefsarkitekt i plan- og bygningsetaten i Oslo og førsteamanuensis ved NTNU. Han arbeider i dag som selvstendig rådgiver innen by- og stedsutvikling og formidling.

FAGARTIKKEL. Den fysiske byen er et avtrykk av hvordan aktørene og styringssystemet fungerer. Kommunen har et langsiktig samfunnsansvar for helheten, mens dagens utvikling i stor grad skjer gjennom private enkeltprosjekter. Boligbyggingen utgjør den største andelen av byutviklingen.

I norsk byutvikling ser vi at det oppstår et gap mellom langsiktige planer og den bitvise utviklingen. Dette gapet blir fysisk synlig på flere nivåer, blant annet gjennom fragmentert utvikling og et kronisk etterslep i offentlige rom og sosial og teknisk infrastruktur, altså oppgaver som i hovedsak ligger hos det offentlige.

Den gode byen

En god by er ikke bare en fysisk struktur som består av boliger, arbeidsplasser, infrastruktur, rekreasjon og kultur, men har også særegenheter som skaper identitet, tilhørighet og eierskap.

Den gode byen har et fungerende lokaldemokrati med innbyggere som føler seg hørt, og legger til rette for utfoldelse, initiativ og mangfold. Den åpner for uforutsette møter og sosial kompleksitet. Bylivet gir særegne erfaringer formet av både struktur og menneskelig aktivitet. Byen er både fysisk struktur og sosial arena.

Richard Sennett skiller mellom cité og ville, hvor ‘cité’ er menneskene, de sosiale relasjonene, hverdagslivet, erfaringene, konfliktene og måtene innbyggerne tar byen i bruk på, mens ‘ville’ er den fysisk bygde byen med gater, bygninger og infrastruktur. I en god by spiller cité og ville på lag.

Hos Sennett oppstår et problem når den levde og den bygde byen skiller lag. Da risikerer den fysiske byen å bli utformet uten tilstrekkelig hensyn til hvordan mennesker faktisk lever, bruker byen og hvilke behov de har. Sennett knytter dette til trekk ved dagens byplanlegging, der svakheten ofte er at den fysiske byen planlegges som en ferdig og forhåndsdefinert struktur med liten fleksibilitet for endring, ombruk eller uforutsett bruk.

Jeg mener at skillet mellom cité og ville også oppstår på et mer grunnleggende nivå, når den bygde byen mangler funksjoner som dekker menneskers primære hverdagsbehov. I dag forventes det at skoler skal ligge der barn bor, at kollektivtransport henger sammen med boligbyggingen, og at parker, idrettsanlegg, teknisk infrastruktur, arbeidsplasser og boliger inngår i en helhetlig struktur som fungerer. Byplanleggingens grunnleggende oppgave er å sikre disse sammenhengene.

Endringer i rammebetingelser

Norsk byutvikling har de siste tiårene endret karakter. I etterkrigstiden var planlegging et sentralt virkemiddel i oppbyggingen av velferdsstaten og gjennomføringen av politiske mål knyttet til boligforsyning, infrastruktur og regional utvikling. Innenfor denne styringsmodellen hadde stat og kommune en dominerende rolle, og planleggernes faglige vurderinger utgjorde et sentralt grunnlag for de politiske beslutningene. Fra 1980-tallet og utover utviklet planleggingen seg fra en hierarkisk offentlig styringsmodell til mer komplekse beslutningsprosesser, hvor politiske prioriteringer, forhandlinger og avveining mellom offentlige og private interesser fikk større betydning.

Både plan- og bygningsloven og den operative praksisen i kommunal byplanlegging har endret seg i disse årene. I 1985 åpnet plan- og bygningsloven for at private kunne fremme reguleringsforslag. Senere lovendringer har ytterligere formalisert private aktørers rolle i planlegging og gjennomføring. Utbyggingsavtaler ble lovregulert med virkning fra 2006 og ga kommunene et virkemiddel for å avtale at private utbyggere finansierer og opparbeider nødvendig teknisk og annen infrastruktur knyttet til utbyggingen.

Utviklingen har forskjøvet tyngdepunktet fra offentlig planlegging og gjennomføring til en modell der kommunen i større grad fastsetter rammer, behandler private planforslag og forhandler om gjennomføringen. Selv om kommunene fortsatt har det formelle ansvaret for arealplanleggingen, skjer en stadig større del av byutviklingen gjennom private planinitiativ og enkeltprosjekter. Kommunen tegner overordnede planer, mens utviklingen skjer oppstykket gjennom mindre private reguleringer. Elin Børrud beskrev allerede i 2005 i sin bok Bitvis byutvikling hvordan dette utfordrer den tradisjonelle offentlige planlogikken.

Kommunen bruker verktøy som utbyggingsavtaler, rekkefølgekrav, planprogrammer og uformelle planer som veiledende planer for offentlige rom (VPOR) til dette. Selv om plan- og bygningsloven av 2008 introduserte områderegulering som et kommunalt styringsverktøy for mer detaljerte områdevise avklaringer av arealbruken, brukes denne formelle planformen svært ulikt i de ulike bykommunene. Det særpregede ved Oslo er at kommunen har utviklet en egen «Oslo-modell», hvor planprogram og uformelle VPORer i større grad brukes for å gi føringer for den videre utviklingen.

VPOR-en for Ensjø fra 2007 var «den aller første av sitt slag», og «Ensjø-modellen» har siden blitt «Oslo-modellen». Modellen er tilpasset en prosjektbasert byutvikling, og argumentene for den er at en VPOR er fleksibel og relativt rask å utarbeide sammenliknet med en områderegulering. Svakheten er at den samtidig gir kommunen mindre bindende styring av helheten.

VPORene er ikke bare uformelle, men også relativt grove, og sikrer derfor ikke i seg selv sosial infrastruktur som skole, barnehage og idrett. De legger seg ofte som et nytt strukturelt lag over den eksisterende bebyggelsen, med nye gater, byrom og forbindelser som går på tvers av eksisterende bygninger og eiendomsgrenser. En slik ny struktur innebærer ofte implisitt en forutsetning om rivning. Den medfører også at en utbygger ikke bare må forholde seg til egen tomt, men ofte må regulere naboeiendommer han ikke har til hensikt å utvikle.

To logikker kolliderer

Eiendomsbransjen har vokst betydelig i Norge, særlig i byene. Eiendomsutvikling har de siste tiårene utviklet seg til en etablert profesjon med stor betydning for norsk byutvikling, blant annet gjennom etablering av profesjonsnettverk, bransjeorganisasjoner og egne utdanningstilbud innen eiendomsutvikling og eiendomsøkonomi ved både NMBU og NTNU. Bransjen er i dag en avgjørende aktør i byutvikling og boligforsyning.

Den økende betydningen av private utviklingsprosjekter har endret forholdet mellom offentlig byplanlegging og eiendomsutvikling. Mens byplanlegging har som oppgave å ivareta langsiktige samfunnsmål som bærekraftig arealbruk, ny infrastruktur og bykvalitet, har eiendomsutvikling et prosjektbasert perspektiv hvor investeringer skal realiseres innenfor avgrensede områder og kortere økonomiske tidshorisonter. De to profesjonene bygger dermed på ulike kunnskapsgrunnlag, mål og arbeidsformer, samtidig som de er gjensidig avhengige av hverandre i gjennomføringen av dagens byutvikling.

Når privat eiendomsutvikling dominerer byutviklingen, blir det for kommunen vanskeligere å nå målsettinger i overordnede planer fordi logikken som styrer utviklingen – kapitalavkastning, risiko og tempo – ikke sammenfaller med byens langsiktige behov. Det kan virke som et paradoks at dagens byggeprosjekter møter et tilsynelatende overregulert regime, samtidig som den overordnede byplanleggingen viser klare tegn til understyring.

Boligbygging dominerer

Av alle bygg som bygges i de største norske byene, er det boliger som dominerer byutviklingen. Ifølge SSB utgjør boliger alene rundt halvparten av alt nytt bruksareal i de største norske byene, mens den andre halvparten omfatter alle øvrige bygningstyper samlet. Drevet av et narrativ om at «landet mangler boliger», har boligbyggingen dermed fått en særstilling i både den politiske debatten og begrunnelsen for fortetting og transformasjon.

I Oslo er den nye Hovinbyen et paradeeksempel på hvilken dominerende rolle boligbyggingen har fått i byutviklingen. Området illustrerer også godt de fysiske konsekvensene av den prosjektbaserte og forhandlingsstyrte byutviklingen, og er på mange måter et fysisk uttrykk for den «nye byen». Dette er den såkalte «Oslo-modellen» i praksis.

Boligprosjektene realiseres enkeltvis og på ulike tidspunkter, mens den overordnede styringen i stor grad forsøkes ivaretatt gjennom uformelle planer og forhandlinger. Resultatet er en fragmentert bystruktur der boligområder lenge blir liggende halvferdige, og der parker, gater, byrom, skoler, idrettsanlegg og møteplasser enten mangler eller kommer stykkevis og sent.

Utviklingen skjer litt her og litt der over et svært stort område, og de fysiske sammenhengene blir svake.

Boligforsyningen er den dominerende drivkraften, mens plangrunnlaget mangler en tydelig strategi for hva som skal skje med eksisterende næringsvirksomhet. Store deler av dagens bebyggelse forutsettes revet. Resultatet blir mange steder en generisk bolig- eller kontorby med svak lokal forankring, der lite av den historiske og fysiske egenarten er bevart.

Den prosjektbaserte byutviklingen gjør også nye prosjekter mindre forutsigbare. Høyder, tetthet og volum avgjøres ofte først i den enkelte detaljreguleringen, og resultatet kan avvike betydelig fra det inntrykket de overordnede planene gir. Plutselig kan et høyhus eller et langt tettere prosjekt dukke opp på et sted der få hadde forventet det.

Det fysiske resultatet er en indikator på hvordan styringssystemet fungerer. Et kronisk etterslep på sosial og teknisk infrastruktur og fragmenterte byrom er ikke bare enkeltstående feilprioriteringer eller dårlig byforming, men konsekvenser av måten «den nye byen» styres, finansieres og gjennomføres på.

Er det håp?

Offentlig-privat samarbeid kan gi bedre samordning og gode resultater, men dagens byplanlegging er kommet i ubalanse. Spørsmålet er hvordan kommunen igjen kan ta en tydeligere samfunnsbyggerrolle i utviklingen.

Mens byutviklingen er blitt mer prosjektbasert og markedsdrevet, har oppgavene byen skal løse blitt større og mer komplekse. Klimakrisen og naturtapet krever mindre rivning, mer ombruk og bedre utnyttelse av eksisterende strukturer. Økende sosial ulikhet stiller større krav til geografisk utjevning og tilgang til skole, idrett, kultur og møteplasser fra dag én.

Byen må være robust for endringer. Det betyr også plass til innovative og ofte prissensitive virksomheter, håndverk og produksjon, ikke kun kontorarbeidsplasser. Byen bør ha en fleksibel fysisk struktur som kan håndtere demografiske og økonomiske endringer over tid. Beredskap har fått større betydning, og byen må kunne håndtere kriser med trygge transport- og forsyningssystemer og fleksible arealer.

Et sentralt formål bør være å samordne offentlige og private investeringer. Planleggingen må handle om å kanalisere markedets utviklingskrefter slik at private investeringer understøtter kommunens langsiktige prioriteringer. Byutviklingen bør styres dit de kommunale behovene er størst, ikke nødvendigvis dit markedet helst vil investere. Den kommunale byplanleggingens oppgave er ikke å stoppe markedet, men å gi markedets utviklingskraft en tydelig retning.

Skal kommunen styre byutviklingen bedre, må utbygging kobles tettere til kommunale investeringer. Offentlige bygg og funksjoner kan komme først, rekkefølgen på utbyggingen må styres tydeligere, og en mer bevisst næringspolitikk må sikre plass til virksomheter som høye eiendomspriser ellers presser ut av byen. Det vil også være i boligbyggernes interesse at sosial og grønn infrastruktur kommer på plass før eller samtidig med boligene.

Til slutt må de kommunale planene få større styringskraft. Juridisk bindende planer gir større forutsigbarhet og styringsevne enn uformelle planer. Konkrete tomter for sosial infrastruktur kan fastsettes på forhånd, og tiden det tar å utarbeide og vedta juridisk bindende planer, kan vinnes inn igjen i et langt utviklingsløp med klarere rammer. Dette er ikke noe fasitsvar, men mer forutsigbarhet og det å slippe regulering av annenmanns grunn vil trolig også gagne markedet.