Samfunnsplanlegging er en ambisjon – ingen profesjon

Terje Skjeggedal er professor emeritus, Dr.ing, NTNU. 

FRA PAPIRUTGAVEN. Diskusjoner om samfunnsplanlegging viser at mange har svært ulike og uklare, men likevel ofte sterke, oppfatninger av begrepet. Det er ikke bra, verken for praksis, utdanning eller lovutvikling.

Begrepet samfunnsplanlegging brukes ofte i sammenheng med arealplanlegging. Fram til og med 1970-tallet var det arkitektene og ingeniørene som med basis i fysisk planlegging hadde hegemoniet innen samfunnsplanlegging. Etter hvert kom samfunnsviterne på banen og har langt på veg tatt over, spesielt innen planforskning og produksjon av fagstoff for planlegging (Kleven, 2011, s. 169). Sjøl om det er stor enighet om at tverrfaglighet er nødvendig og ønskelig, og de ulike universitetene og høgskolene som underviser i planlegging har et godt samarbeide gjennom «Forum for utdanning i samfunnsplanlegging», finnes det ulike og motstridende oppfatninger, slik vi også kan finne det igjen i artikler i «Plan» gjennom de siste ti-årene. 

Det omfattende arbeidet som ligger bak dagens plan- og bygningslov av 2008 (NOU 2001:7; NOU 2003:14) og den grundige evalueringa av loven som ble lagt fram i 2018 (Hanssen og Aarsæther, 2018a,b) bringer dessverre ingen større klarhet inn i hva som skal være planleggingas oppgaver og løsninger. Evalueringa skulle undersøke om loven fungerer etter intensjonene, men snarere er det illusjonene bak loven og det Terje Kleven (2011, s. 378), i sin historie om norsk kommuneplanlegging, karakteriserer som «en altomfattende samfunnsplanlegging hvor «alt skal med», og hvor «alle skal med»», som blir dokumentert i de fyldige rapportene.

Hva er planlegging etter plan- og bygningsloven?

Denne artikkelen et forsøk på å trekke opp noen viktige perspektiver for diskusjon av samfunnsplanlegging med vekt på planlegging på kommunenivå. Utgangspunktet er det særegne ved planlegging etter plan- og bygningsloven (pbl). Så er spørsmålene

1. hvordan vi skal forstå innhold i og bruk av begrepet samfunnsplanlegging, 

2. hva må vi gjøre med pbl og bestemmelsene om kommuneplanlegging, og 

3. hva dette betyr for utdanning i samfunnsplanlegging.

Under arbeidet med pbl av 1985 etterlyste Finansdepartementet nærmere presisering av «hva samfunnsplanlegging er og behovet for planlegging» (Ot.prp. nr. 22 (1980-81), s. 18). Miljøverndepartementet svarte at det neppe er grunn til å definere samfunnsplanlegging på mer teoretisk grunnlag fordi (ibid.):

«En slik drøftelse vil også variere etter hvilken faglig synsvinkel man anlegger eller det erfaringsgrunnlag man ellers måte ha. En regelfestet planlegging ut fra de formål lovutkastet tar sikte på å fremme, lar seg vanskelig omfatte av en finslipt teoretisk definisjon. «Planlegging» i denne forbindelse betyr ikke noe annet enn en videreutvikling av den forvaltningspraksis som har vært knyttet til bygningslovens planbestemmelser.»

Dette er en gjenkjennelig beskrivelse, og karakteristisk for lovendringer innen offentlig planlegging. Likevel er det et dårlig utgangspunkt dersom ambisjonen er høyere enn å tilpasse lovverket til eksisterende praksis. Planlovutvalget som sto bak pbl av 2008 brydde seg heller ikke noe særlig om definisjoner og teorier og omtaler bare planleggingsteorier i et kort og generelt vedlegg, som ikke blir brukt til å begrunne de valgene som blir gjort i formulering av den nye lovtek­ sten (NOU 2001:7, s. 320-324). Også evalueringsteamet som har evaluert den nye pbl har latt være eksplisitt å redegjøre for hvilke perspektiver på planlegging de har lagt til grunn for sine vurderinger (Hanssen og Aarsæther, 2018 a,b).

Planlegging etter pbl er planlegging har noen kjennetegn som gir viktige forutsetninger for vurdering av plan­ legginga. Det dreier seg først og fremst om: planen, prosessen og kunnskaps­ grunnlaget. Planen er hovedformålet med planlegginga. Alle kommuner skal ha en vedtatt kommuneplan. Det krever en produkt- og praksisori­ entert arbeidsform, som i hovedsak er profesjonsbasert. Planlegging er mål-middel orientert virksomhet, og planlegging uten virkemidler blir ingen plan (Skjeggedal, 1996).

Prosessen er et nødvendig praktisk og lovfesta krav for å kunne gjennom­ føre planlegginga. Dette krever også profesjonsbasert kompetanse, men er først og fremst disiplinbasert med samfunnsfaglig kompetansegrunn­ lag og en analyserende arbeidsform. Det meste av planleggingsteorien er prosessorientert og generell. Planleg­ ging beskrives og diskuteres uten substansielt innhold og dermed ofte lite anvendelig for planlegging i prak­ sis. Mange definisjoner av planleg­ ging dreier seg bare om prosesser, også den jeg stort sett bruker, nemlig sivilagronom og sosiolog Ottar Brox (1982, s. 27) sin: «Offentlig planleg­ ging kan oppfattes som mer eller mindre bevisste forsøk på å gripe inn i prosesser som i hovedsak er «spontane», forsøk på å påvirke det mønsteret som aggregeres av mange aktørers strev etter å gjøre det beste ut av situasjonen». Dette bygger på samfunnsvitenskapelige perspektiver for å forstå planprosesser, som vi kjen­ ner fra den velkjente Brox-artikkelen om «Generativ planlegging» fra 1971. Artikkelen er en kritikk av «møn­ sterplanlegging» som starter med et framtidig mønster som skal realiseres, i stedet for å rette oppmerksomheten mot det nåværende mønsteret og de prosessene som har skapt dette mønsteret. Planleggeren formulerer ikke mål, men avdekker begrens­ ninger, «flaskehalser» for aktørenes verdimaksimering og finner tiltak som kan fjerne begrensningene. Slik settes planlegginga inn i en samfunnsmes­ sig sammenheng. Svakheten er jo at dette bare er «halve» prosessen. Planen mangler. Dessuten vil aktørene sjelden ha samme oppfatningene av begrensninger, og det er behov for fag­ lige vurderinger og innspill for å finne nye løsninger, det nye «mønsteret». Dette er sentrale oppgaver for fysisk planlegging, som heldigvis sjelden blir håndtert så karikert som i Brox sin beskrivelse av «mønsterplanlegging». Begge deler trengs, slik Georg Kam­ fjord (1974) argumenterer i artikkelen: «Generativ mønsterplanlegging».

Kunnskapsgrunnlaget er en viktig for­ utsetning for planlegging. Brox (2003, s. 70) argumenterer for at: «Samfunnsplanlegging er først og fremst kunnskapsproduksjon, det vil si å gjøre sammenhenger, årsakskje­ der og handlingsmuligheter synlige og tydelige». Det dreier seg om planprosesser og en disiplinbasert og analyserende arbeidsform, lite retta mot utfor­ ming av nye løsninger. Planlegging krever også en plan, som forutset­ ter en profesjonsbasert og synteti­ serende arbeidsform. Dette svært sammensatte kunnskapsgrunnlaget for samfunnsplanlegging krever en tverrfaglig tilnærming. Den konkrete planoppgava bestemmer hvilket kompetansegrunnlag som kreves. Norske planleggere har en eller annen fagbakgrunn med planlegging som spesialisering. De ulike fagene kan i liten grad erstatte, men bare supplere og utfylle, hverandre.

Samfunnsplanlegging som fysisk og økonomisk planlegging fram til 1970‑tallet

Begrepet samfunnsplanlegging ble tatt i bruk av svenskene på slutten av 1940-tallet. Allerede i 1947 kom Bygg­ nadslagen, hvor bl.a. oversiktsplanleg­ ging, Generalplan, for kommuner og Regionplan for flere kommuner, ble introdusert. Samtidig ble Föreningen för samhällsplanering og Plan: tidskrift för samhällsplanering etablert. Begre­ pet ble etter hvert også tatt i bruk i Norge. Et eksempel er fra regionplan­ møtet i Alta i 1948: «Fra gjenreising til nyreising» hvor arkitekt Erik Lorange (1950) snakka om regionplanlegging som samfunnsplanlegging med basis i sosialøkonomens, ingeniørens og arkitektens planlegging, sammen med deltakelse nedenfra fra de mennesker planleggingen angår. Etter varierende praksis, bl.a. som byplansjef i Kristi­ ansand og fylkesreguleringsarkitekt i Vestfold var Lorange i perioden 1971-1986 professor i planlegging ved Arkitekthøgskolen i Oslo (AHO). Et annet tidlig eksempel på samfunns­ planlegging er åpningsforedraget på det første Kursus i by- og regionplanleg­ ging, som Institutt for by- og region­ planlegging, arkitektavdelinga, Norges tekniske høgskole (NTH, nå NTNU) arrangerte i 1959, som ble holdt av tidligere byplansjef i Malmø, Gunnar Lindman. Han snakka om «ett system för samhällsplaneringen som sträcker sig frän riksplanering ned till en täm­ ligen detaljerad planering av enskilda huskroppar och stadsbyggnadsdetal­ jer» (Lindman, 1960, s. 16-17).

Den nye, norske bygningsloven i 1965 innførte oversiktsplanlegging for alle kommuner, «en fysisk/økonomisk planlegging, som skal føre fram til koordinerte grunnutnyttingsplaner og investeringsprogrammer for geogra­ fiske områder av forskjellig størrel­ sesorden. Ansvaret for planleggingen er lagt til de politiske organer, som derved i en helt annen grad enn tidli­ gere er trukket med i arbeidet med en samordnet arealdisponering ut fra et samfunnsmessig helhetssyn», som vi kan lese i veilederen til loven: «Planleg­ ging. Hvordan planlegger vi arealbruk og utbygging», utarbeida av arkitek­ ten Yngvar Johnsen (Kommunal- og arbeidsdepartementet, 1968, s. 3).

Bygningsloven av 1965 definerte gene­ ralplan (§ 20) som: «…en oversiktsplan for utnytting av grunn i en kommune og for løsning av spørsmål om anlegg og innretninger til dekning av all­ menne behov i kommunen». Dette er samfunnsplanlegging i en «smal» definisjon, som fysisk og økonomisk planlegging der ulike sektorer trekkes inn etter behov (jf. NOU 2001:7, s. 321).

I perioden fram til ny plan- og byg­ ningslov ble gjeldende i 1985 skjedde det store endringer i ambisjoner og innhold for generalplanlegging, jf. veilederen «Generalplan. Innhold og organisering» som kom i 1981. Veilede­ ren sier at generalplanen kan bestå av to deler: 1. Langsiktige mål og ret­ ningslinjer for utviklinga i kommunen og arbeidet i sektorene og arealdispo­ neringskart, og 2. Handlingsprogram med prioritering av oppgaver og tiltak. Begrepet «felles planforutsetninger» ble innført, knytta til: sosiale forhold, befolkning/bosettingsmønster, sys­ selsetting/næringsliv, fysiske forutset­ ninger, kommunens økonomi/orga­ nisasjon og ytre planforutsetninger (Miljøverndepartementet, 1981, s. 5-7).

Nordplan, Nordiska institutet för samhällsplanering, ble etablert i Stockholm i 1968 (Kleven 2011, s. 115). I talen ved 10 årsjubileet påpekte lederen, Per Andersson, at det var en lykke at Nordplan ble lagt til Sverige. Svenskene oversatte nemlig by- og regionplanlegging med «samhällspla­ nering», slik at instituttet fikk «dette smykke om sin hals», uten at han ville definere samfunnsplanlegging nærmere: «De som prøver det brekker nakken av det!» (Andersson, 1978, s. 7). Per Andersson var norsk arkitekt, og sammen med arkitekt Tor Skjånes grunnleggeren av planleggingsfir­ maet Andersson og Skjånes i 1962, som i 1972 skifta navn til Asplan, med undertittelen nettopp: Institutt for samfunnsplanlegging.

Statsviterne Øyvind Østerud påpekte i boka: «Samfunnsplanlegging og politisk system» fra 1972 at begrepet samfunnsplanlegging både i Sverige og Norge hadde tendenser til å bli reservert for fysisk planlegging. Han argumenterte for å bruke «samfunns­ planlegging» som et overordna begrep med både «økonomiske» og «fysiske» aspekter (Østerud, 1972, s. 9-10). Den samme forståelsen av samfunns­ planlegging la historikeren Øivind Thomassen til grunn i sin avhandling om norsk fysisk planlegging ca. 1930– 1965 (Thomassen, 1997, s. 5). Arkitekt Yngvar Johnsens lærebøker om regu­leringsplanlegging og generalplan­ legging fra 1970-tallet hadde begge hovedtittelen «Samfunnsplanlegging»  (Johnsen, 1974, 1978), som uttrykk for formålet med og ambisjonen for planlegginga.

Samfunnsplanlegging prega av konflikter, aksjoner og faglig endringer fra 1970‑tallet

Etter hvert ble konsekvensene av storstilt og teknokratisk dominert byplanlegging gjennom sanering av eldre bebyggelse i byområder og enorme motorveganlegg, svært syn­ lige og vakte sterke reaksjoner både blant direkte berørte, politikere og fagpersoner, også blant arkitekter og ingeniører, som stort sett var de faglig ansvarlige for planarbeidene. Dette førte til vesentlige endringer i praksis og i undervisningstilbudene i planleg­ ging, både for arkitekter og ingeniører ved NTH, og ved at nye undervis­ ningstilbud i samfunnsplanlegging ble etablert ved andre universiteter og høgskoler.

Som student ved NTH fra 1972, byg­ ningsingeniør med planleggingsemner på arkitektavdelinga, var jeg delvis med på disse endringene. Høsten 1974 ble det undervist i det nye introduk­ sjonsemnet: «Ressurser og planleg­ ging». I innledninga til pensumboka skriver initiativtakeren, sivilinge­ niøren Rolf H. Jensen, at (Jensen, R. (red.), 1974), s. ix, xiv):

… ikke minst ved undervisningsin­ stitusjoner har det reist seg kraftige krav om endringer i undervis­ ning om samfunnsspørsmål, med konkrete ønsker om mer viten om forskjellige sider av det vi kan kalle samfunnsplanlegging (…) Studen­ tene ved Norges tekniske høgskole gir kontinuerlig uttrykk for at de ønsker mer konkret viten om sam­ funnsmessige forhold integrert i sitt studium. På den måten mener man at samfunnsansvar og evnen til å sette sin tekniske fagekspertise inn i en større sammenheng lettere kan ivaretas.

Boka er basert på 26 forelesningsnota­ ter i fem deler: økologi og planlegging, fysiske omgivelser og sosiale struktu­ rer, planleggingsideologier, det norske plansystemet og nyere strømninger i norsk planleing. I forelesningsnotatet om «Planleggingsprosessen i Norge» deler arkitekt Nic. Stabell oversikts­ planlegging i «en fysisk plan og en samfunnsfaglig plan. Disse planene skal være fullstendig samordnet og til sammen utgjøre den totale plan.» (Sta­ bell, 1974, s. 352). Dette illustrerer han i en figur som skjematisk viser omfan­ get av samfunnsfaglig del og fysisk del i planer på ulike nivåer. Samla sett er omfanget av de to delene fordelt om lag 50/50. Den samme Stabell, som har betydd mye for utvikling av fysisk planlegging i Norge, både som leder av eget arkitektkontor og som lærer ved Institutt for by- og regionplanlegging, hevda ti år seinere, i innledninga til et seminar om: «Bygdeplanlegging – are­ albruk, byggeskikk og lokalsamfunns­ utvikling» at (Stabell, 1984, s. 10-11):

Fysiske planleggere har egentlig ganske lenge etterlyst samfunnsfa­genes engasjement i det vi kan kalle bygningslovsplanleggingen, men har hatt en følelse av at samfunns­ viterne har vært mer opptatt av å dyrke spesialiteter innenfor sitt eget fag enn å se ut over sektorgrensene. Denne fasen ser nå heldigvis ut til å være slutt (…) Den såkalte integrerte samfunnsplanlegging har for lenge vært dominert av fysiske planleg­ gere. Vi har på en måte bare spilt med halve laget på banen. Dette seminaret skal prøve å medvirke til at vi nå får hele laget ut på banen.

Dette foregikk altså for 40–50 år siden. Det kan diskuteres i hvor stor grad intensjonene om sterkere samarbeid mellom samfunnsvitere og arkitekter/ ingeniører i planlegging etter pbl er fulgt opp i årene som har gått. Her er ikke plass til videre dokumentasjon, men det er liten tvil om at temaet har vært på dagsorden.

Allerede først på 1970-tallet var nye undervisningstilbud i samfunnsplan­ legging på plass ved Universitetet i Tromsø og distriktshøgskolen i Volda. Noe seinere kom distriktshøgskolen i Lillehammer etter. Samfunnsplanstu­ diet i Tromsø har nettopp feira 50 år og i rapporten: «Samfunnsplanlegging gjennom 50 år. Tverrfaglig utdanning for lokal og regional utvikling» erfa­ ringene oppsummert, sammen med erfaringer fra studietilbudene i Volda og Lillehammer og også de nyere stu­ dietilbudene ved Universitetet i Agder, Kristiansand, og Nord universitet, Levanger (Aarsæther, (red.), 2024). Vi kjenner i rapporttittelen igjen ambi­ sjonen om samfunnsplanlegging for samfunnsutvikling (regional og lokal), men de nye studietilbudene hadde (og har) ulike tilnærminger til samfunns­ planlegging.

Samfunnsplanstudiet ved Universitet i Tromsø skilte seg fra de andre studi­ ene med en entydig samfunnsfaglig basis for samfunnsplanlegging. Det gir utfordringer når samfunnsplanlegging skal defineres fordi det skaper et skille mellom samfunnsvitenskapelig basert samfunnsplanlegging og samfunns­ planlegging basert på andre kompe­ tanser: «Dersom vi går ut fra at sam­ funnsplanlegging kompetansemessig er basert på det samfunnsfaglige bidraget til planlegginga, så må vi sjølvsagt godta at det er andre kom­ petanser og dermed andre former for bidrag til planlegginga. Dette dreier seg om arealplanlegging (…), fysisk planlegging (…), byplanlegging (…) og økonomisk langtidsplanlegging (…)» (Aarsæther 2024, s. 13), uten at disse andre formene for planlegging nødvendigvis blir oppfatta som sam­ funnsplanlegging. Likevel beskrives samfunnsplanlegginga som tverrfag­ lig, basert på kunnskapselementer fra ulike samfunnsfag (ibid., s. 14).

Samfunnsplanstudiet i Volda har helt fra starten «vektlagt både dei fysiske, sosiale og økonomiske dimensjonane i samfunnsutviklinga, og det har vore framheva korleis planlegging som reiskap kan utforme berekraf­ tig politikk og legitimere politikk og planar» (Amdam, Amdam og Olsen, 2024, s. 186). Samfunnsplanstudiet på Lillehammer var fra starten retta mot tiltaksarbeid «bredt definert som næringsøkonomisk, sosialt, kultur­ landskap osv.» (Hagen et.al., 2024, s. 194). Høgskolen arrangerte årlige landskonferanser i tiltaksarbeid i peri­ oden 1980-1995 med stor deltakelse. Etter hvert har planleggingsstudiet blitt en del av offentlig innovasjon i masterprogrammet i «Offentlig ledelse og styring» (Hagen, m.fl., 2024).

I 1981 kom den første boka av i alt fire utgaver om teorier for samfunns­ planlegging fra professorene Jørgen Amdam, Høgskulen i Volda, og Noralv Veggeland, Høgskolen i Lilleham­ mer/Innlandet. Boka hadde tittelen: «Planlegging for samfunnsendring. Innføring i teorier for samfunnsplan­ legging» (Amdam og Veggeland, 1981). Forfatterne forsøker å forenkle det altomfattende begrepet samfunns­ planlegging ved å si at samfunnsplan­ legging har tre integrerte deler: natur, kapital og menneske, med de tilhø­ rende planleggingsbegrepene fysisk, økonomisk og sosial planlegging. Disse tre plantypene, som legger størst vekt på deler av et hele, blir kalt sektor­ planlegging. «Sidan vi prinsipielt aldri vil vite nok om kva samfunnsplanleg­ ginga skal og bør omfatte, vil i praksis all planlegging vere sektorplanlegging (ibid., s. 17-19).

Samfunnsplanlegging som tverrsektoriell planlegging fra 1980‑tallet

Utviklinga av forskjellig undervis­ningstilbud i samfunnsplanlegging ved flere universiteter og høgskoler, med lite koordinering, førte til at Rådet for forskning for samfunnsplan­ legging (RFSP) i 1985 tok initiativ til et utredningsarbeid om utdanning for samfunnsplanlegging. Et utvalg med samfunnsgeograf Tor Selstad, Høg­ skolen i Lillehammer, som sekretær, leverte rapporten i 1986. Utvalget definerte samfunnsplanlegging som «en angivelse av hva som er planleg­ gingens tema og ambisjon», synonymt med «helhetsplanlegging» og noen­ lunde det samme som «samordnet planlegging, tverrsektoriell planleg­ ging eller integrert planlegging» (RFSP, 1986, s. 20). Et av tiltakene utvalget foreslo var et læremiddelprosjekt. Forslaget ble fulgt opp og et nytt utvalg oppnevnt med arkitekt Karl Otto Ellefsen, da NTH, som leder. Jeg var sekretær. Etter en undersøkelse av eksisterende pensumlitteratur i sam­ funnsplanlegging, foreslo læremid­ delprosjektet at det burde utarbeides ei grunnbok i samfunnsplanlegging og tre bøker med mer detaljert presenta­ sjon av viktige sektorovergripende emner: fysisk planlegging, bosettings­ og næringslivsplanlegging og sosiokul­ turell planlegging (NORAS, 1987, s. 11).

Etter noen år kom bøkene «Sam­funnsplanlegging. Lokalt – nasjonalt – globalt» (Aarsæther, red., 1992) og «Fysisk planlegging. Byer – tettste­ der – spredtbyge områder» (Røsnes, red., 1992). Arbeidet med de to andre bøkene læremiddelprosjektet foreslo kom av økonomiske grunner ikke i gang. Læremiddelprosjektet anbefalte at innføringsboka om samfunnsplan­ legging skulle presentere ulike faglige innfallsvinkler til samfunnsplanleg­ ging. Sosiologen Aarsæther (1992, s.

1. argumenterer i innledningskapitlet mot dette opplegget fordi det «ville vanskelig kunne fungere godt som innføringsbok for studentar i sam­ funnsplanlegging». I stedet ble det valgt et samfunnsfaglig perspektiv med vekt på aktører og vilkårene de handler under (ibid.) Det betyr at sam­ funnsplanlegging her ikke blir brukt som et overordna samlebegrep for ulike faglige tilnærminger til planleg­ ging, men som planlegging basert i hovedsak på samfunnsvitenskapelig kompetanse.

Denne oppfatninga av samfunns­ planlegging skiller seg fra tidligere dominerende oppfatninger, fra å være en overordna ambisjon for samfunns­ utvikling på tvers av ulike faglige tilnærminger, til å bli planlegging med et samfunnsfaglig grunnlag. I oppfølgingsboka, «planlegging.no», blir samfunnsplanlegging avgrensa fra sektorplanlegging og fra areal­ planlegging og fysisk planlegging ved at «dette er planaktivitetar som kan inngå i samfunnsplanlegging, men som tidvis også kan operere nærast frikopla frå den overordna samfunnsplanlegginga.» (Aarsæther, 2001, s. 50). Her blir det satt en form for kvalitetskrav til arealplanlegging som samfunnsplanlegging. Det samme blir gjort i kapittelet om «Planlegging på lokalt nivå»: «Reguleringsplanleg­ ging er samfunnsplanlegging når planen forholder seg til overordna pla­ ner eller er innspill i en mer helhetlig prosess, men ikke når planen utformes med utgangspunkt i snevre interesser, for eksempel enkelte private regu­ leringsplanforslag» (Nyseth, 2021, s. 91). I praksis er det svært vanskelig, og heller ikke nødvendig, å trekke disse grensene. Det bidrar til å skape et kunstig skille mellom samfunns­ planlegging og arealplanlegging, som i virkeligheten henger ubønnhørlig sammen, med samfunnsplanlegging som en overordna ambisjon og areal­ planlegging som en av flere planleg­ gingsformer for å konkretisere og realisere ambisjonene gjennom både disiplinbasert kunnskap og profesjons­ orientert praksis.

Forholdet mellom samfunnsplanleg­ging og arealplanlegging er også tema i arkitekt Erik Langdalens lærebok i arealplanlegging fra 1994. Her opp­ summerer han erfaringer fra 40 år som arkitekt og planlegger med varierende praksis, bl.a. noen år på arkitektkontor sammen med tidligere nevnte arkitekt Nic. Stabel. Fra 1968 var Langdalen dosent og professor ved daværende Norges Landbrukshøgskole på Ås (nå NMBU, Norges miljø- og biovitenska­ pelige universitet) for å bygge opp ei ny utdanning i arealplanlegging. Lang­ dalen omtaler samfunnsplanlegging «som en samlebetegnelse for en rekke former for planleggingsaktivitet som tar sikte på – eller bidrar til – helhets­ planlegging på ulike samfunnsnivåer» (Langdalen, 1984, s. 17) og definerer arealplanlegging «som den del av sam­ funnsplanleggingen som gjelder ana­ lyse av arealressursenes art, omfang, tilstand og bruk, vurdering av deres framtidige bruk, påvisning av mulige løsninger for samordning av bruksfor­ mål, tilrådning om valg av løsninger, samt beslutning og gjennomføring» (ibid., s. 18).

I det første forslaget til ny planleg­gingslov som ble lagt fram i 1980, var arealplanen fremdeles hovedelemen­ tet i kommuneplanen (Ot.prp. nr. 22 (1980-81), s. 164). Denne loven ble aldri iverksatt, og et nytt planlovut­ valg foreslo i 1983 å innføre en «hoved­ plan for arealforvaltningen» i kom­ muneplanen (NOU 1983:15, s. 36-41). Forslaget ble fulgt opp i pbl av 1985. Her ble kommuneplanlegging definert som «en løpende kommuneplanleg­ ging med sikte på å samordne den fysiske, økonomiske, sosiale og kultu­ relle utvikling innenfor sine områ­ der» (Ot.prp. nr. 56 (1984-85), s. 141). Kommuneplanen skulle inneholde en langsiktig del som omfatter: «mål for utviklingen i kommunen, retningslin­ jer for sektorenes planlegging og en arealdel for forvaltning av arealer og andre naturressurser» og en kortsiktig del med «samordnet handlingspro­ gram for sektorenes virksomhet de nærmeste år» (ibid., s. 141-142).

Dette var endringer i retning av sam­ funnsplanlegging i en «brei» definisjon med ambisjoner om et helhetsgrep på samfunnsutviklinga gjennom planlegging innen alle sektorer (jf. NOU 2001:7, s. 321). Det kan ligne den planlegginga Faludi omtaler i sin klassiker i planleggingsteori fra 1973:

“.away from a concern purely with the physical environment and towards intentionally rational, comprehensive planning; away from a primarily practice-orientated profession towards greater reliance of theoretical under­ standing; and away from the domi­ nation of planning by architects and engineers towards opening its ranks to various disciplines, notably in the social sciences.” (Faludi, 1973a, s. 41).

Samfunnsplanlegging som altomfattende «alle og alt skal med»‑planlegging fra 2000‑tallet

Planlovutvalget som ble oppnevnt i 1998 skriver at: «Ofte blir hand­ lingsprogrammet og den langsiktige delen, unntatt arealdelen, kalt for kommuneplanens samfunnsdel. En ser også uttrykk som «kommuneplanens generelle del» eller «kommunens strategiske del» for å beskrive de delen av kommuneplanen som ikke har direkte rettsvirkning overfor pri­ vate» (NOU 2001:7, s. 41). Etter dette refererende og lite presise utsagnet blir så, uten videre argumentasjon, begrepet «samfunnsdel» adoptert, til tross for at utvalget også skriver at: «mye tyder på at kommuneplanens mål- og samfunnsdel ikke fungerer etter intensjonene i lovverket» og at: «Et hovedspørsmål for utvalget blir hvordan kommuneplanens samfunns­ del kan utvikle slik at det blir et mer hensiktsmessig og betydningsfullt planleggingsredskap for kommunen selv (…) En tydeligere kopling mel­ lom samfunnsdelen og arealdelen, framstår også som et viktig tema i den videre utvikling av kommuneplansys­ temet» (NOU 2001:7, s. 117-118).

Her etablerer altså planlovutvalget først et skille mellom en diffus samfunnsdel og en arealdel, som i loven fra 1985 var samla i langsiktig del av kommu­neplanen, samtidig som de påpeker utfordringer med å kople samfunns­ del og arealdel. Denne to-delinga av kommuneplanen inviterer til en samfunnsfaglig basert definisjon av samfunnsplanlegging. Samfunns­planlegging ses ikke lenger på som en overordna felles tverrfaglig ambisjon for samfunnsutvikling.

I planlovutvalgets andre delutredning skriver utvalget at: «Utvalget vil styrke loven som redskap for sektorovergri­ pende samfunnsplanlegging i fylker og kommuner» (NOU 2003:14, s. 48). Fremdeles uten å definere nærmere hva dette kan innebære. Utvalget vil også tydeliggjøre kommuneplanens samfunnsdel som en sektorovergri­ pende plan, som også skal inneholde en langsiktig arealstrategi uten rettsvirkning (ibid., s. 49). Igjen det pussige: først skille samfunn og areal og så kople sammen igjen med et nytt redskap!

Departementet fulgte ikke opp plan­ lovutvalgets forslag om langsiktig are­ alstrategi i samfunnsdelen, men støtta forslaget om det nye planredskapet kommunal planstrategi. Kommunal planstrategi (§10-1) er ingen plan, men skal omfatte: «… en drøfting av kommunens strategiske valg knyt­ tet til samfunnsutvikling, herunder langsiktig arealbruk, miljøutfordrin­ ger, sektorenes virksomhet og en vurdering av kommunens planbehov i valgperioden».

Pbl av 2008 sier at kommunene skal ha en kommuneplan som omfatter en samfunnsdel med handlingsdel og arealdel (Kap. 11): Kommuneplanen skal ivareta både kommunale, regio­ nale og nasjonale mål, interesser og oppgaver, og bør omfatte alle viktige mål og oppgaver i kommunen». Sam­ funnsdelen «skal ta stilling til lang­ siktige utfordringer, mål og strategier for kommunesamfunnet som helhet og kommunen som organisasjon» og arealdelen skal vise «sammenhengen mellom framtidig samfunnsutvikling og arealbruk… (og) angi hovedtrek­ kene i arealdisponeringen og rammer og betingelser for hvilke nye tiltak og ny arealbruk som kan settes i verk,».

Vi ser at kommuneplanlegging nå har blitt vesentlig mer omfattende enn etter pbl av 1985 og det som vanligvis oppfattes som «comprehensive plan­ ning». Denne utvida ambisjonen for samfunnsplanlegging, fra «brei» til «altomfattende», blir ikke omtalt eller diskutert av planlovutvalget, til tross for at planlegginga nå har ambisjoner som kan ligne det Faludi kaller «social planning», og som han mener er van­ skelig å gjennomføre:

«in my submission, a misnomer. On a certain level, planning in public sector may always be regarded as “social” in that it is regarded towards the achievement of social ends – whatever that may mean! (…) In this sense, the concept of social planning is too inclusive to be useful.» (Faludi, 1973b, s. viii).

Ingen av våre naboland har tilsva­ rende ambisjoner om altomfattende kommuneplanlegging. En undersø­ kelse av plan og forvaltningssyste­ met i Danmark, Sverige og Finland, i tillegg til England og Nederland, i 2011, viste at Norge skiller seg ut som det eneste landet med tydelige formuleringer om at kommuneplan­ legging også skal omfatte samfunns­ utvikling i vid forstand (Fiskaa, 2011, s.166). Både Sverige og Danmark har bestemmelser, i henholdsvis «Plan­ och bygglagen» og «Planloven», om at alle kommuner skal ha en plan for hele kommunen. I Sverige blir planen kalt «översiktsplan» som skal «ange inriktningen för den långsik­ tiga utvecklingen av den fysiska miljön», i Danmark skal kommune­ planen fastlegge «på grundlag av en samlet vurdering af udviklingen i kommunen 1) en hovedstruktur, som angiver de overordnede mål for udviklingen og arealanvendelsen i kommunen, 2) retningslinjer for arealanvendelsen m.v.,». Planene er primært innretta mot fysiske struk­ turer og arealbruk. Både planlov­ utvalget (NOU 2001:7, s. 63-66) og evalueringsteamet (Hanssen et. al. (2018), s. 504-509) viser til planlov­ gining i andre land, bl.a. Danmark og Sverige, men uten å kommentere eller diskutere hvorfor Norge trenger en mye mer omfattende plan- og bygningslov enn andre land.

Hva må vi gjøre med pbl og bestemmelsene om kommuneplanlegging?

Planlovutvalget hadde gode diagno­ser over tilstanden og endringsbe­hovet i norsk planlegging. Dessverre var medisinen og doseringen ikke av samme kvalitet (Skjeggedal 2003, 2010). Da pbl ble evaluert i 2018 fortsatte evalueringsteamet i stor grad i samme spor som planlovutval­ get (Hanssen, G.S. og N. Aarsæther, 2018 a, b). De skulle undersøke om loven fungerer etter intensjonene, men uten verken å definere intensjo­ nene tydelig eller diskutere innret­ ning og innhold av planlegginga og de mange uklare begrepene som blir brukt i pbl. Det er stort sett prosesser og oppfatninger som er undersøkt.

Evalueringsrapportene innehol­ der ingen vurdering av planer, til tross for at «resultat (planvedtak og bygd resultat)» er med figuren som skal illustrere evalueringsoppleg­ get (Hanssen, Aarsæther, Børrud og Winge, 2018, s. 44). Det er vanskelig å skjønne, når vi vet at arealbruken er helt avgjørende for bærekraftig stedsutvikling. Dessuten utgjør end­ ringer i arealbruk 80-90 prosent av truslene mot naturmangfold i Norge, som evalueringsteamet også viser til (Hanssen, Aarsæther, Hofstad et. al 2018, s. 515). Evalueringa overser fullstendig at planlegging etter loven nå har blitt mye mer omfattende og arbeidskrevende å gjennomføre enn tidligere. Det hjelper lite med en dif­ fus bestemmelse om at planlegginga ikke skal være «mer omfattende enn nødvendig» (pbl § 3-1).

Evalueringa omfavner ukritisk formalisering av begrepet kommu­ neplanens samfunnsdel og det nye planredskapet kommunal planstrategi uten å diskutere hva disse nye diffuse begrepene innebærer. I pbl av 1985 var arealdelen integrert i langsiktig del. Den nye loven av 2008 formaliserte den to-delte kommuneplanen med en samfunnsdel og en arealdel, uten å definere presist hva samfunnsdelen skal inneholde. Denne to-delinga la også grunnlaget for det noe pussige spørsmålet om behov for en langsiktig arealstrategi i samfunnsdelen for å kople disse to delene sammen – som jo planlovutvalget først hadde skilt fra hverandre!

Samfunnsdelen inneholder utfordrin­ ger, mål og strategier, men ingen tiltak og virkemidler. Den er altså ikke en plan alene, fordi virkemidlene finnes i handlingsdelen og arealdelen. Disse helt nødvendige koplingene er lite tydelige i lovtekst og veiledningsma­ teriale. Evalueringsteamet er inne på denne utfordringa når de diskuterer om samfunnsdelen legger tydelige rammer for arealdel og handlings­ del (Aarsæther og Hofstad, 2018, s. 169-171). De finner at 60 prosent av ordførerne og 52 prosent av planleg­ gerne mener at samfunnsdelen i «stor» eller «svært stor» grad har betyd­ ning for prioriteringer i arealdelen og tilsvarende 43 og 37 prosent for at samfunnsdelen har lagt føringer for prioritering av investeringer og tiltak i handlingsdelen. Det er noe uklart hvordan evalueringa vurderer disse resultatene, men tilsynelatende positivt. Jeg mener prosentene er urovekkende lave fordi det jo er disse koplingene mellom mål og midler som gjør kommuneplanen til en plan.

To-delinga av kommuneplanen for­ planter og forsterker seg gjennom pro­ sesser og produkter, slik at kommu­ neplanen, som ifølge lovteksten skal være «en samlet» plan (§ 11-1), likevel i praksis blir delt. Evalueringa viser at lokalpolitikerne oppfatter arealdelen som et tydeligere styringsinstrument enn samfunnsdelen. Av de plan­ ansvarlige i kommunene mener 68 prosent at arealdelen er et viktig/svært viktig politisk styringsinstrument, mens tilsvarende tall for samfunns­ delen er 41 prosent (Hanssen, 2018, s. 178-179). Likevel konkluderer evalu­ eringa med at samfunnsdelen «ser ut til å ha vore eit vellukka grep (…) Men det betyr ikkje at dei har teke ut det potensialet samfunnsdelen har for overordna strategisk styring av øko­ nomiske og arealmessige ressursar» (Aarsæter og Hofstad, 2018, s.171-172), uten å si noe mer om dette potensia­ let. Den forventningsfulle tilnærminga til samfunnsdelen understrekes av tittelen på kapitlet: «Samfunnsdelen – flaggskipet i pbl. flåten?», men hvor er empirien bak disse formuleringene? Like forunderlig er det at evaluerings­ rapportene har et eget kapittel (Hans­ sen og Aarsæther, 2018) om mangelen på sammenheng mellom arealdelen og samfunnsdelen, uten å reflektere over at det nettopp er den nye pbl av 2008 som formaliserte dette skillet.

Evalueringsteamet skriver at på kommunenivå er det særlig kom­ munal planstrategi som «formidler intensjonen om et sterkere strategisk perspektiv i planleggingen (Ringholm og Hofstad, 2018, s. 115). Evalueringa viser at knappe 4,7 prosent av de planansvarlige i kommunene mener planstrategien i stor grad har hatt verdi for de folkevalgte sin kunnskap om planlegging, og bare 3,2 prosent mener at planstrategien i stor grad har hatt verdi for de folkevalgte sin interesse for planlegging (Kvalvik, 2018). Kvalvik (2020, s. v) konklu­ derte i sitt doktorgradsarbeid om kommunal planstrategi med at: «Funna mine viser at planstrategien fungerer nettopp som «å bere havre til ein død hest». Politikarane vert ‘fôra’ med ein invitasjon til strategisk drøfting, men få av dei responderer og planstrategien vert ein «død» prosess utan folkevald interesse for langsiktig og strategisk tankegang».

Likevel skriver Kvalvik og Aarsæther (2022, s. 45) i en artikkel med tittelen: «Fortvil ikkje: Kommunal planstrategi er faktisk løysinga» at: «På sitt beste vil planstrategien vere ein reiskap for forenkling…(og) noko i retning av ei genial kopling av styring gjennom plan, og reel folkevald styring». Hva bygger dette på?

Sjøl om begrepet strategier tidligere ikke har vært tatt inn i lovteksten til pbl, er strategisk tenking langt fra noe nytt i kommuneplanlegging. For eksempel ble strategisk planlegging introdusert i et informasjonshefte om «Kommuneplanlegging» som ble utgitt i forbindelse med den forrige revisjo­ nen av pbl i 1985. Her ble det presisert at langsiktig del skal inneholde: «Mål med langsiktige utviklingstrekk og strategier for å møte framtidige utfor­ dringer» og at: «Et slikt planarbeid vil ha sterke innslag av perspektiv- og strategitenkning» (Norske kommu­ ners sentralforbund og Miljøvernde­ partementet, 1986 s. 23). Strategisk planlegging ble fulgt opp gjennom «Utviklingsprogrammet for kommune­ planleggingen» som ble oppsummert i boka: «Planlegging for handling» i 1990 med en egen del om «Strategisk kommuneplanlegging» (Kommunenes sentralforbund og miljøverndepar­ tementet, 1990, s. 37-57). Dette er jo snart 40 år siden.

Terje Kleven (2011, s. 378) karakte­ riserer norsk kommuneplanlegging fra 1965 med at «ambisjonen om en samordnet, politisk styrt helhet (har) beveget seg fra arealstyring til adferds­ styring. Forståelsen av «helhetlig samordning» har utviklet seg fra den relativt klart definerte oppgaven å få kontroll med arealbruken til den kom­ plekse og motsetningsfylte oppgaven å påvirke folks livsstil, deres sosiale og økonomiske adferd. Fra å være planlegging for lokal fysisk og økono­ misk utvikling, har planleggingen blitt en altomfattende samfunnsplanleg­ ging hvor «alt skal med» og «alle skal med». Han frykter en ny runde med ytterligere påplussinger og etterlyser «en diskusjon om hva «samfunnsplan­ legging» egentlig skal omfatte» (ibid., s. 390).

Mange kommuner har nå en kommu­ neplanprosess som består av 5 doku­ menter med 5 tilhørende prosesser. Et eksempel som illustrere det enorme omfanget av planer og prosesser, kan være Trondheim kommune, uten at det her ligger noen vurdering av planarbeidet. I Trondheim starta pro­ sessen med gjeldene kommuneplan med planstrategi 2016-2019, vedtatt i desember 2016, som bestemte at arbeidet med å revidere kommune­ planens samfunnsdel skulle starte etter kommunevalget i 2019. Så fulgte planprogram for samfunnsdelen, vedtatt i februar 2021, og samfunnsde­ len, vedtatt i november 2022. Deret­ ter kom planprogram for arealdelen, vedtatt i mars 2023 og arealdelen, vedtatt i mars 2025. I mål etter en samla prosess på 8 år, hvorav 5 år med selve planarbeidet. I tillegg kommer handlingsdelen til kommuneplanen, som i Trondheim er integrert med øko­ nomiplanen og vedtas som en 4-årig handlings- og økonomiplan i desem­ ber hvert år. Et berettiga spørsmål må være om vi virkelig trenger vi et slikt enormt omfattende opplegg for kom­ muneplanlegging. Dette spørsmålet er overhodet ikke tatt opp i evalueringa av plan- og bygningsloven.

Og hva med utdanning for samfunnsplanlegging?

Hvordan vi definerer samfunns­ planlegging får også betydning for utdanningene. I forbindelse med utarbeiding av et strategidokument for arbeidet med å øke utdanningskapa­ siteten i offentlig planlegging forsøkte NTNU i et innspill å klargjøre saken (Grønning, Aarsæther, et.al. 2019, s. 20):

Alle aktører som tilbyr utdanning innen offentlig planlegging under­ viser i samfunnsplanlegging, men med ulike faglige profiler. Det er denne faglige profilen innen sam­ funnsplanlegging som er vesentlig for diskusjonen av utdanningskapa­ sitet.

Samfunnsplanlegging er et overordna begrep som gir perspektiv og ambi­ sjon for planlegging, mens planlegging blir utført gjennom mange forskjellige faglige spesialiseringer. At studier som bygger på samfunnsvitenskapelig, i hovedsak disiplinbasert tilnærming, kaller studiet for samfunnsplanleg­ ging, er helt i orden, men det betyr ikke at studiet dekker hele bredden av samfunnsplanlegging. Det er umulig. Samfunnsplanlegging er tverrfaglig og består av mange forskjellige disipliner og profesjoner, som ikke kan koples sammen til en slags multidisiplinær disiplin eller profesjon. Den faglige kampen for å styrke samfunnsplanleg­ ging er ikke først og fremst en kamp mellom profesjoner. Problemet er ikke at noen disipliner/profesjoner blir for sterke, problemet oppstår når viktige disipliner/profesjoner blir for svake, slik at kunnskapsgrunnlaget for planlegging forvitrer. Slik har utvik­ linga dessverre vært innen arkitektur og ingeniørvitenskap de siste 20–30 årene.

Arkitektene har prioritert prosjekte­ ring og byforming og bygningsinge­ niørene har konsentrert seg om de tekniske kjernefagene. Ved NTNU er planundervisninga fra 2005 langt på veg flytta fra arkitekturprogram­ met over til et 2-årig masterprogram i fysisk planlegging med opptak fra et bredt spekter av bachelorstudier. Kamp om ressurser og kompliserte emne- og timeplankabaler gjør at det ikke lenger er egne masteremner i planlegging for arkitektur- og byg­ ningsingeniørstudenter. Nå utdannes planleggere og arkitekter hver for seg. Fraværet av planleggingsemner i arkitektutdanninga er en stor svakhet, slik det også nylig er påpekt av lederen i Norsk bolig- og byplanforening, arkitekt Liv-Kristin Rud, i et intervju i «Plan». Hun etterlyser «bedre sam­ menheng mellom arkitektur og plan­ legging, som nå hovedsakelig utdan­ nes hver for seg» (Hatlevik, 2025, s. 5).

Dessuten bidrar frakopling av planleg­ ging fra de store masterprogrammene i arkitektur og bygg- og miljøteknikk til reduserte muligheter for å utnytte det store potensialet for tverrfag­ lig undervisning og forskning innen samfunnsplanlegging mellom fakul­ teter og institutter på NTNU. Dette samarbeidet ser ut til å være svakere nå enn da jeg studerte planlegging på 1970-tallet.

Oppsummering – behov for avklaringer og endringer

Det finnes ingen åpenbare og klare svar på spørsmålene jeg stilte inn­ ledningsvis i artikkelen, knytta til samfunnsplanlegging, kommune­ planlegging og utdanning for sam­ funnsplanlegging. Det bør gjøres noen viktige avklaringer og endringer i plansystemet etter pbl og bestem­ melsene om kommuneplanlegging, som merkelig nok ikke ble diskutert i evalueringa av pbl.

1. Vi må definere tydeligere hva vi mener med samfunnsplanlegging etter pbl. Det betyr ikke å forsøke på en mer presis definisjon av et vidt begrep, men tvert imot å holde fast ved bruken av begre­ pet samfunnsplanlegging som en overordna ambisjon for offentlig, tverrsektoriell planlegging for samfunnsutvikling. Under denne overbygningen må den konkrete planlegginga gjennomføres med ulike faglige disiplin- og profe­ sjonsbaserte tilnærminger i lys av den overordna ambisjonen. Denne ambisjonen kan ikke være så altomfattende som etter dagens plan- og bygningslov. Vi må slutte å bruke begrepsparet samfunns­ planlegging og arealplanlegging fordi dette er planlegging på to ulike nivåer. Arealplanlegging er også samfunnsplanlegging (Skjeg­ gedal, 2001).

2. Bestemmelsene om kommune­ planlegging i pbl må endres for å få et enklere og mindre omfat­ tende opplegg. Kommunal plan­ strategi er et uklart og intuitivt lite forståelig begrep. Er det en stra­ tegi for utviklinga i kommunen? Eller en strategi for kommune­ planarbeidet, slik det er i Danmark og Sverige, som også stiller krav til kommunene om planstrategi? I Norge er det begge deler. Mye av dette er fornuftige vurderinger, men trenger ikke et eget doku­ ment og en egen prosess. Plan­ strategien kan heller integreres i planprogrammet for kommune­ planen. Det diffuse og villedende begrepet samfunnsdel bør fjernes fra kommuneplanen. Brukt som begrepspar sammen med arealdel gir det inntrykk av at dette er to planleggingsoppgaver som foregår på samme nivå. Det er det jo ikke. Kommuneplanen er samfunnspla­nen. Den kan ikke deles logisk i en del som omhandler samfunn og en del med noe annet. Mye av inn­ holdet i samfunnsdelen er fornuf­ tig, men heller som en integrert del av kommuneplanen. Sam­ funnsplanlegging er en overordna ambisjon og arealplanlegging er en profesjonsbasert planoppgave. Begrepsparet bygger opp under et kunstig skille og deling mellom samfunn og areal, som i sam­funnsplanlegging henger ugjen kallelig sammen. Det trenger ikke være vanskeligere enn å gå tilbake til hovedstrukturen i kommune­ planen i forrige pbl av 1985, men selvfølgelig fornye innholdet inna­for denne strukturen. Forslaget om å fjerne kommunal planstra­tegi og samfunnsdelen som egne prosesser og dokumenter innebæ­rer ikke samtidig å redusere be­hovet for samfunnsvitenskapelig kompetanse i kommuneplanleg­ginga. Tvert imot, det bør styrkes, men i et tverrfaglig perspektiv, og også knytta til arealplanlegging. Kommuneplanen må igjen samles til ett dokument og en prosess for samfunnsplanlegging. Handlings­ delen til kommuneplanen må ko­ ples mye tydeligere enn i dagens plan- og bygningslov til resten av kommuneplanen slik at hele pla­nen henger tydelig sammen. 

3. Vi må videreutvikle disiplinene og profesjonene som skal uføre det konkrete planleggingsarbei­det for å gjennomføre ambisjo­nene for samfunnsplanlegginga. Dette gjelder både samfunnsfa­gene og arkitekt- og ingeniørfa­gene. Dette er et omfattende tema som jeg bare har kunnet streife i denne artikkelen. Innen mitt fagområde er den klart største utfordringa å styrke arkitekturen i arealplanlegginga og gjeninnføre arealplanlegging som en vesentlig del av arkitekt­ utdanningene. Dette er krevende oppgaver. Kanskje kan det være muligheter for økt engasjement og innflytelse gjennom oppføl­ging av «Nasjonal arkitekturstra­tegi» som ble langt fram i juni 2025. «Forsterket arealplanlegging» er et av fem hovedgrep, og

   et av tiltakene er et å sette i gang arbeid med ei stortingsmelding

   om arealplanlegging og arkitektur (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2025, s 64).   

_ _ _ 

NOTER: 

1 Denne artikkelen utdyper og vi­derefører debatter i «Plan» jeg har deltatt i, som starta for vel 20 år siden med artikkelen: «Arealplan­ legging er samfunnsplanlegging, og samfunnsplanlegging er umulig» (Skjeggedal, 2001), fulgt opp i 2013 med «Prateplanleggingas triumf og tragedie» (Skjeggedal, 2013), som fikk svar fra Fallet, Næss og Aarsæther (2013): «Plan er prosess. Plan er substans –», videreført i 2020 med «Hvor har det blitt av arealplanlegginga» (Skjeggedal, Frøyen og Medalen, 2020a) med svaret: «Enkeltspor og dobbeltspor i planfeltet» (Aarsæther, Hanssen og Hofstad, 2020) og foreløpig avslut­ ta med replikken: «Avsporing i planfeltet» (Skjeggedal, Frøyen og Medalen, 2020b). Debatten er også ført i andre sammenhenger, som i artikkelen: «Arenamodellen – en teoretisk og praktisk utveg for kommunal planlegging?» (Skjeggedal, 1996) og i artikler kny­ tta til den siste revisjonen av pbl, som artiklene: «‘God jul og godt nyttår’ fra planlovutvalget» (Skjeggedal, 2003) og «Ny plandel – forventninger og forutsetninger» (Skjeggedal, 2010).

2 Grunnlaget er om lag 50 års erfar­ ing, basert på utdanning som bygn­ ingsingeniør med planleg­ gingsemner på arkitektavdelinga, NTH, 1976, ettsemesters videre­ utdanning i miljøvern, NTH, plan­ leggingspraksis fra Asplan, Nord-Aurdal kommune og pla­ navdelinga i Miljøverndepartemen­ tet, siviltjeneste på Arkitekturmuseet og grunnfag i sosiologi, stipendiat NTH, forskningserfaring fra Nord-Trøndelagsforskning/ Trøndelag forskning og utvikling, Østlandsforskning og Norsk insti­ tutt for by- og regionforskning, og undervisningserfaring fra Høgsko­ len i Nord-Trøndelag (naturforvalt­ ning) og NTNU, institutt for arkitektur og planlegging (fysisk planlegging).

3 «Utarbeiding og behandling av kommunal planstrategi kan slås sammen med og være del av oppstart av arbeidet med kom­ muneplanen, jf. kapittel 11» (§ 10‑1,

1. ledd). «Kommuneplan kan utar­ beides samlet eller for samfunnsdel og kommuneplanens arealdel hver for seg jf. §§ 11‑2 og 11‑5» (§ 11‑12).

_ _ _ 

REFERANSER: 

Amdam, A. og N. Veggeland (1981). Planlegging for samfunnsend­ring. Innføring i teorier for sam­funnsplanlegging. Oslo – Ber­gen – Tromsø: Universitetsforlaget.

Amdam, J., R. Amdam og G.M. Olsen (2024). Planleggarutdanninga ved Høgskulen i Volda. Frå Lokalsamfunnsstudium til Bachelor i samfunnsutvikling og Master i planlegging og lei­ing. I Aarsæther, N. (red.) (2024), kapittel 7, s. 163–188.

Andersson, P. (1978). Nordplan på terskelen. I Nordplan (1978). Nordplan 10 år 1968–1978. Stockholm: Nordiska institutet för samhällsplanering.

Brox, O. (1971). Generativ planlegging. Disposisjon til en artikkel. Stensil. Stockholm: Nordplan. Også trykt i PAG – artikkelsamling 2. Bergen: Populistiske arbeidsgrupper.

Brox, O. (1982). Fem forsøk på å plan­legge Nord-Norge. I Veggeland, N. (red.) Planleggingens mulig­heter. 2. Forvaltning av regio­nene, s. 13–44. Oslo – Berge – Tromsø: Universitetsforlaget.

Brox, O. (2003). Samfunnsplanlegge­ren: arkitekt eller doktor? Plan (3–4) 2003, s. 66–71.

Fallet, E., Næss, P. og Aarsæther, N. (2013). Plan er prosess. Plan er substans –. Plan (4–5) 2013, s. 97–99.

Faludi, A. (1973a). The idea of planning. Introduction. I Faludi, A. (1973). A reader in planning theory, s. 41–44. Oxford: Pergamon Press.

Faludi, A. (1973b). Forword. I Faludi, A. (1973). A reader in planning theory, s. vii–ix. Oxford: Pergamon Press.

Fiskaa, H. (2011). Planleggings- og for­valtningssystem i seks land. Danmark, England, Nederland, Norge, Sverige. Skrift nr. 2011:1. Trondheim: NTNU, Institutt for byforming og planlegging.

Grønning, M., Aarsæther, N., et al. (2019). Hvordan øke utdan­ningskapasiteten i offentlig planlegging? – et strategidoku­ment. Oslo: KS.

Hagen, A., Higdem, U., Lesjø, L.H. og Teigen, H. (2024). Utdanning i samfunnsplanlegging ved Høg­skolen i Innlandet. I Aarsæther, N. (red.), kapittel 8, s. 189–218.

Hanssen, G.S. (2018). Kommunepla­nens arealdel. I Hanssen, G.S. og Aarsæther, N. (red.) (2018a), kapittel 11, s. 173–190.

Hanssen, G.S. og Aarsæther, N. (2018). Behov for en bro mellom kom­muneplanens samfunnsdel og arealdel: areal-/byutviklings­strategi. I Hanssen, G.S. og Aarsæther, N. (red.) (2018b), kapittel 8, s. 123–144.

Hanssen, G.S. og Aarsæther, N. (red.) (2018a). Pbl – fungerer loven etter intensjonene? Oslo: Universitetsforlaget.

Hanssen, G.S. og Aarsæther, N. (red.) (2018b). Pbl – en lov for vår tid? Oslo: Universitetsforlaget.

Hanssen, G.S., Aarsæther, N., Børrud, E. og Winge, N.K. (2018). Grunnlaget for vurderingene i evalueringen. I Hanssen, G.S. og Aarsæther, N. (red.) (2018a), kapittel 3, s. 41–55.

Hanssen, G., Aarsæther, N., Hofstad, H. et al. (2018). En operativ lov? Spenningen mellom lovens intensjoner og plan­praksis – behov for forbedring? I Hanssen, G.S. og Aarsæther, N. (red.) (2018b), kapittel 25, s. 481–519.

Hatlevik, S.E. (2025). Planlegging i dilemmaenes tidsalder. Inter­vju. Plan (2) 2025, s. 2–7.

Jensen, R.H. (red.) (1974). Ressurser og planlegging. Trondheim: Tapir.

Johnsen, Y., Bergersen, Ø., Bergsgard, U. og Gustavsen, Ø. (1974). Samfunnsplanlegging 1. Byplan – Reguleringsplan – Disposisjons­plan. Oslo: Universitetsforlaget.

Johnsen, Y., Bergersen, Ø., Bergsgard, U. og Gustavsen, Ø. (1978). Samfunnsplanlegging 2. Generalplan – Regionplan. Oslo: Universitetsforlaget.

Kamfjord, G. (1974). Generativ møn­sterplanlegging. Sosiologi i dag (1) 1974.

Kleven, T. (2011). Fra gjenreisning til samfunnsplanlegging. Norsk kommuneplanlegging 1965–2005. Trondheim: Tapir Akademisk Forlag.

Kommunal- og arbeidsdepartementet (1968). Planlegging. Hvordan planlegger vi arealbruk og utbyg­ging? 4. opplag, 1974. Oslo: Kommunal- og arbeidsdepartementet.

Kommunal- og distriktsdepartementet (2025). Rom for kvalitet. Nasjonal arkitekturstrategi. https://www.regjeringen.no/contentassets/506fc37d1bbc41d886e63011dfac3322/no/pdfs/nasjonal_arkitekturstrategi.pdf (regjeringen.no in Bing)

Kommunenes sentralforbund og Miljøverndepartementet (1990). Planlegging og handling. Kommunal planlegging som grunn­lag for politisk styring. Oslo: Kommuneforlaget.

Kvalvik, K.J. (2018). Kommunal plan­strategi – fra politikk til admi­nistrasjon? I Hanssen, G.S. og Aarsæther, N. (red.) (2018a), kapittel 9, s. 141–155.

Kvalvik, K.J. (2020). Planlegging og politikk: «Når ikkje alt går etter planen» Dei folkevalde sitt møte med kommunal planstrategi – § 10‑1 plan- og bygningslova (pbl., 2008). Avhandling for graden philosophia doctor UiT – Norges Arktiske Universitet. https://munin.uit.no/bitstream/handle/10037/20489/thesis.pdf?sequence=3&isAllowed=y (munin.uit.no in Bing)

Kvalvik, K.J. og Aarsæther, N. (2022). Fortvil ikkje: Kommunal plan­strategi er faktisk løysinga. Plan (4) 2022.

Langdalen, E. (1994). Arealplanlegging. Form – funksjon – fellesskap. Oslo: Universitetsforlaget.

Lindman, G. (1960). Regionplan, generalplan och regulerings­plan. I Institutt for by- og regionplanlegging. By- og region­planlegging. Kursus ved Norges tekniske høgskole 1959, s. 11–19. Trondheim: Institutt for by- og regionplanlegging, NTH.

Lorange, E. (1950). Regionplanleg­ging, et resymé. I Nygaard, W. og Lorange, L. Fra gjenreising til nyreising. Regionplanmøtet i Alta 12.–18. juli 1948, s. 16–19. Oslo: Johan Grundt Tanum.

Miljøverndepartementet (1981). Generalplanlegging. Innhald og organisering. T‑514. Oslo: Miljøverndepartementet.

Norges råd for anvendt samfunnsforskning (NORAS) (1987). Læremiddelprosjektet. Innstilling frå utval oppnevnt av NORAS. Oslo: NORAS.

Norske kommuners sentralforbund og Miljøverndepartement (1986). Kommuneplanlegging. Etter pbl. T‑652‑B. Oslo: Kommuneforlaget.

NOU 1983:15 Planlov. NOU 2001:7 Bedre kommunal og regional planlegging etter pbl. Planlovutvalgets første delutredning. NOU 2003:14 Bedre kommunal og regional planlegging etter pbl II. Planlovutvalgets utredning med lovforslag.

Nyseth, T. (2001). Planlegging på lokalt nivå. I Aarsæther, N. og Hagen, A. Planlegging.no. Innføring i samfunnsplanlegging, kapittel 4, s. 87–104. Oslo: Kommuneforlaget.

Ot.prp. nr. 22 (1980–81) Lov om lokal og regional planlegging (Planleggingsloven). Ot.prp. nr. 56 (1984–85) Plan- og bygningslov.

Ringholm, T. og Hofstad, H. (2018). Strategisk vending i planleggin­gen? I Hanssen, G.S. og Aarsæther, N. (red.) (2018b), kapittel 7, s. 107–121.

Røsnes, A. (red.) (1992). Fysisk planleg­ging. Byer – Tettsteder – Spredt­bygde områder. Oslo: Kommuneforlaget.

Rådet for forsking for samfunnsplanlegging (RFSP) (1986). Utdanning for samfunnsplanlegging. Rapport fra et utvalg nedsatt av RFSP. Oslo: RFSP.

Skjeggedal, T. (1996). Arenamodellen – en teoretisk og praktisk utveg for kommunal planlegging? I Hagen, A. (red.) Strategisk planlegging – mote eller metode? Arbeidsnotat nr. 20/1996. Lillehammer: Høgskolen i Lillehammer.

Skjeggedal, T. (2001). Arealplanlegging er samfunnsplanlegging og samfunnsplanlegging er umu­lig. Plan (6) 2001, s. 46–51.

Skjeggedal, T. (2003). «God jul og godt nyttår» fra planlovutvalget. Utmark (3) 2003. https://utmark.org/portals/utmark/utmark_old/utgivelser/pub/2003-3/art/Skjeggedal_utmark_3_2003.html (utmark.org in Bing)

Skjeggedal, T. (2010). Ny plandel – forventninger og forutsetninger. Regionale trender (1), 45–52.

Skjeggedal, T. (2013). Prateplanleggin­gas triumf og tragedie. Plan (1) 2013, s. 42–47.

Skjeggedal, T., Frøyen, Y. og Medalen, T. (2020). Hvor har det blitt av arealplanlegginga? Plan (1) 2020, s. 6–13.

Skjeggedal, T., Frøyen, Y. og Medalen, T. (2020). Avsporing i planfeltet. Plan. https://plantidsskrift.no/debatt/avsporing-i-planfeltet/ (plantidsskrift.no in Bing)

Stabell, N. (1974). Planleggingsproses­sen i Norge. I Jensen, R.H. (red.) (1974), s. 337–378.

Stabell, N. (1984). Innledning til semi­naret. I Skjeggedal, T. (red.), Almås, R., Stabell, N. og Otterstad, O. Bygdeplanlegging. Areal­bruk, byggeskikk og lokalsam­funnsutvikling. Trondheim: Tapir.

Thomassen, Ø. (1997). Herlege tider. Norsk fysisk planlegging ca. 1930–1965. Rapport nr. 31. NTNU, Senter for teknologi og samfunn.

Østerud, Ø. (1972). Samfunnsplanleg­ging og politisk system. Oslo: Gyldendal Norsk Forlag.

Aarsæther, N. (1992). Innleiing. I Aarsæther, N. (red.) (1992), kapittel 0, s. 11–20.

Aarsæther, N. (2001). Samfunnsplan­legging. I Aarsæther, N. og Hagen, A. Planleggong.no. Inn­føring i samfunnsplanlegging, kapittel 2, s. 43–60. Oslo: Kommuneforlaget.

Aarsæther, N. (2024). Samfunnsplan­legging – tverrfagleg utdanning gjennom 50 år. I Aarsæther, N. (red.), kapittel 1, s. 7–21.

Aarsæther, N. (red.) (1992). Samfunns­planlegging. Lokalt – nasjonalt – globalt. Oslo: Kommuneforlaget.

Aarsæther, N. (red.) (2024). Samfunns­planlegging gjennom 50 år. Tverrfagleg utdanning for lokal og regional utvikling. Sepentrio Reports, 2024(2). http://doi.org/10.7557/sr.2024.2

Aarsæther, N. og Hofstad, H. (2018). Samfunnsdelen – flaggskipet i pbl. flåten! I Hanssen, G.S. og Aarsæther, N. (red.) (2018a), kapittel 10, s. 157–172.

Aarsæther, N., Hanssen, G.S. og Hofstad, H. (2020). Enkeltspor og dobbeltspor i planfeltet. Plan (1) 2020, s. 14-17.