Verdensarven som fyrtårn – også i planlegging
Verdensarven skal være et fyrtårn. Ikke bare for bevaring, men også for bærekraftig utvikling. Skal dette bli mer enn en ambisjon, må verdensarvverdiene få en tydelig plass i samfunnsplanleggingen og brukes aktivt i utviklingen av lokalsamfunn. Regional plan er et godt verktøy for å realisere dette.
Anne Bjørg Svestad er fylkesantikvar og seksjonsleder for kulturminner i Trøndelag fylkeskommune. Linda Veiby er avdelingsdirektør hos Riksantikvaren.
FAGARTIKKEL. I Norge har vi åtte verdensarvsteder. De representerer kultur- og naturverdier av «Outstanding universal value» som Norge har forpliktet seg til å bevare på vegne av hele verdenssamfunnet. Verdensarvstatusen gir ikke noe formelt vern i seg selv, men den setter rammer for forvaltning og planlegging, med krav til helhetlig styring.
Verdensarvstedene er svært forskjellige. Fra Struves meridianbue – en kjede av målepunkter gjennom ti land – til Bryggen i Bergen med yrende handel i middelalderhistorie, og videre til ærfugl-landskapet på Vega. I disse områdene møtes store omstillings- og utviklingsspørsmål: energi og natur, reiseliv og lokalsamfunn, lokale behov og internasjonale forpliktelser.
Det er problemstillinger som også er aktuelle og utfordrende for flere kommuner enn verdensarvkommunene, men som ytterligere kompliseres ved at svært mange aktører og instanser har spesielt sterk interesse i disse områdene. Lykkes vi med å finne gode løsninger her, kan erfaringene ha verdi langt utover verdensarven.
Ofte omtales dette som en fyrtårnambisjon:
en ambisjon om å være en inspirator og sette standard
en ambisjon om å vise vei for gode løsninger der vern, bruk og bærekraft går hånd i hånd
Ressurs og ansvar
Verdensarvstatusen gir internasjonal anerkjennelse og åpner for store muligheter for utvikling og verdiskaping gjennom oppmerksomhet og økt kunnskap. For reiselivet er verdensarven en sterk merkevare som tiltrekker seg besøkende, og verdiskapingen kommer også andre deler av lokalt næringsliv til gode. Statusen bidrar videre til økt interesse for å bevare stedets særpreg og kulturmiljø, som igjen kan styrke både stolthet, trivsel og lysten til å bo og leve der.
Samtidig må vi ikke undervurdere utfordringene. I verdensarvområdene skal mange sterke hensyn veies opp mot hverandre. Forvaltningen må forholde seg til UNESCOs retningslinjer, relevante internasjonale konvensjoner og bærekraftsmålene. Samtidig påvirkes områdene i stor grad av beslutninger som tas på andre felt enn kulturmiljø. Samferdsel, energi, reiseliv, landbruk, næringsutvikling og arealforvaltning har stor påvirkning på verdensarven og tiltak som isolert sett kan være gode og nødvendige, kan samlet sett utfordre de verdiene som ligger til grunn for verdensarvstatusen.
Å ta vare på verdensarven er derfor ikke kun et spørsmål om kulturmiljøforvaltning. Det er en samfunnsoppgave som forplikter alle nivå og alle sektorer. Her er det viktig at også sektormyndighetene ser sine egne mål og virkemidler i sammenheng med verdensarvforvaltningen. Erfaringer viser at ikke alle aktører er bevisste på hva det innebærer å være del av et verdensarvområde. Samordning og felles retning er avgjørende for at kulturarven ikke framstår som et hinder for utvikling, men blir en aktiv samfunnsressurs.
Det er ingen som ønsker seg forsinkelser, innsigelser eller brutte løfter. Etter flere tiår med erfaring fra verdensarvforvaltning, ser vi flere typiske utfordringer: Mange aktører er involvert, planlegging foregår ofte i parallelle spor, men ikke alltid i takt, og ansvaret er spredt. Det kan være ulik praksis mellom kommuner, og ulik grad av ønske om å forplikte seg mot et felles mål. Skiftende politisk ledelse og manglende felles fundament gjør at mange diskusjoner tas på nytt, og fører til manglende fart og uklar retning på arbeidet.
I verdensarvområder kan manglende avklaringer få store konsekvenser, både for verdensarvverdiene og for lokale utviklingsprosjekter. God planlegging og forutsigbarhet er nøkkelfaktorer.
Verdensarvstatusen gir internasjonal anerkjennelse og åpner for store muligheter for utvikling og verdiskaping gjennom oppmerksomhet og økt kunnskap
Regional plan som verktøy
Ved innskriving på UNESCOs verdensarvliste forpliktes stedene til å utarbeide en forvaltningsplan. Slike planer beskriver verdier som skal ivaretas, peker på utfordringer og setter mål for arbeidet. Forvaltningsplanen er viktig, men den løser ikke alene utfordringen med at mange av beslutningene som påvirker verdensarven tas utenfor kulturmiljøforvaltningen. Arealutvikling, samferdsel, energi, landbruk, reiseliv og næringsutvikling styres gjennom andre prosesser og av andre aktører.
Uten felles retning på tvers av sektorer og fag risikerer man at planer utvikles i parallelle spor, at konflikter oppstår seint i prosessene, og at både offentlige og private aktører bruker tid og ressurser på løsninger som senere møter motstand.
Dette skaper behov for et verktøy som kan samle aktørene og sikre at verdensarvverdiene inngår som et premiss i den bredere samfunnsutviklingen. En regional plan kan være et slikt verktøy. Gjennom regional planlegging kan fylkeskommunen ta en lederrolle i å samordne interesser og peke ut retningen for fremtidens samfunnsutvikling.
Mens forvaltningsplanen først og fremst beskriver hva som skal ivaretas, gir en regional plan en felles ramme for hvordan ulike myndigheter og interesser skal forholde seg til verdensarvverdiene i sin egen planlegging og virksomhet. Det er et fleksibelt verktøy som kan tilpasses utfordringene i det enkelte verdensarvområdet.
Utarbeidelse av en regional plan skal være en bred samarbeidsprosess der også statlige organer skal delta når planleggingen berører deres virkeområde, planer eller vedtak. Sametinget skal delta når planen berører samiske områder. Kommuner, sektormyndigheter, næringsliv, organisasjoner og andre berørte aktører samles rundt de samme utfordringene og danner en struktur for forpliktende samarbeid.
Regional plan er ikke juridisk bindende, men ingen myndighet kan «stille seg utenfor» planleggingen for i neste omgang hevde at planen ikke kan gjelde for dem. Dette bidrar til å gi regional plan tyngde og forankring på tvers av administrative grenser som forvaltningsplanen alene ikke kan gi. I områder med store utbyggingsinteresser og mange involverte aktører kan dette være avgjørende for å omsette ambisjonene om vern, bruk og bærekraftig utvikling til praktisk handling.
Retningslinjene i planen forplikter og kan brukes som grunnlag for innsigelser. Dersom planen gir føringer for arealbruk, kan den også suppleres med planbestemmelser. Disse vil være juridisk bindende for kommunene, men vi ser at det i liten grad benyttes. I verdensarvområder kan dette være et viktig virkemiddel fordi langsiktige og felles hensyn må veie tungt.
Vi ser en utvikling der fylkeskommunene forenkler planstrukturen og samler samfunnsutviklingen i færre og bredere planer. Det kan gjøre det mer krevende å løfte fram verdensarven som et eget regionalt tema i plan. Når mange hensyn konkurrerer om oppmerksomheten, kan de særlige verdiene, utfordringene og forpliktelsene som følger med verdensarvstatusen komme i bakgrunnen. Samtidig viser erfaringene fra Røros bergstad og Circumferensen – den eneste av verdensarvstedene som hittil har en regional plan for verdensarv – at nettopp kompleksiteten i verdensarvområdene kan være et argument for målrettet planinnsats.
Uten felles retning på tvers av sektorer og fag risikerer man at planer utvikles i parallelle spor, at konflikter oppstår seint i prosessene, og at både offentlige og private aktører bruker tid og ressurser på løsninger som senere møter motstand
Røros bergstad og Circumferensen
Verdensarv Røros bergstad og Circumferensen er et godt eksempel på kompleksiteten i verdensarvområder. Det strekker seg over fem kommuner i Trøndelag og Innlandet, i et sentralt sørsamisk område, som med sin buffersone omfatter et landskap på rundt 5000 km².
Hvordan forvalter vi noe som er så stort at det krysser kommunegrenser, sektorer og styringsnivåer, og som samtidig representerer verdier av både nasjonal og internasjonal betydning?
Regional plan i verdensarv må i tillegg til å koble sammen lokale, regionale og nasjonale interesser, også forankre disse i internasjonale føringer. Slik knyttes det lokale demokratiet til et internasjonalt ansvar for å ivareta verdensarvverdiene (OUV) i dialog med UNESCO. I verdensarvområder som Røros, der også samiske kulturminner er en del av verdensarven, blir dette ekstra tydelig. Her må ulike perspektiver, rettigheter og kunnskap koordineres innenfor en felles ramme.
Regionplan Røros bergstad og Circumferensen ble vedtatt i 2012. Den er nå under revidering. Planens ambisjon var at verdensarven Røros bergstad og Circumferensen skulle sette standard nasjonalt og internasjonalt for god kulturminne- og naturforvaltning, formidling og en helhetlig samfunnsplanlegging i sårbare områder.
Erfaring viser at når kommuner, sektormyndigheter, næringsaktører, organisasjoner og lokalsamfunn samles rundt et verdensarvområde, etableres en felles forståelse av både verdiene som skal bevares og utfordringene som må løses. Det skapes et felles språk for utviklingen av området og en plattform for samarbeid om vanskelige avveininger. Planen har vært samlende for alle deler av forvaltningen og ambisjonen er innfridd på flere områder.
Erfaringene fra Røros viser også en annen side ved verdensarvstatusen. Verdensarvområdene inngår i nasjonale og internasjonale faglige nettverk som gir tilgang til forskning, utviklingsarbeid og samarbeid på tvers av landegrenser. Dette gir muligheter til å utvikle ny kunnskap som kan komme både verdensarvområdene og samfunnet ellers til gode. Et eksempel er samarbeidet mellom Astra Museum i Romania og Rørosmuseet/ Sverresborg museum i Museene i Sør-Trøndelag. I 2025 mottok prosjektet European Heritage Award i kategorien utdannelse, trening og ferdigheter for sitt samarbeidsprosjekt om tradisjonshåndverk. Slike virkemidler gir verdensarvområdene muligheter til å finne fram til nye metoder, vise vei for utvikling og bli et forbilde for planlegging andre steder.
I den perioden den regionale planen har virket er så å si alle tiltak i handlingsprogrammet gjennomført. Resultatene synes i økt kvalitet i reiselivsnæringen og bevisst merkevarebygging. Det vises også i satsning på næringer som støtter opp under verdensarvformålet, slik at kompetansebygging og bærekraftig forvaltning kan gå hånd i hånd.
Kommuneplanen for Røros kommune er blitt et godt eksempel på helhetlig samfunnsplanlegging, der verdensarven brukes som ressurs i utviklingen av kommunen. Kommuneplanens innretning kan kobles direkte til ambisjonen i den regionale planen.
Forutsigbarhet er en helt sentral effekt av den regionale planen. Når rammer og prioriteringer er uklare, øker risikoen for feilinvesteringer og forsinkelser. Når prioriteringer er avklart, reduseres behovet for gjentatte prinsippdiskusjoner. Konfliktnivået går ned, og gjennomføringen blir mer effektiv. For samfunnet betyr det bedre ressursbruk. For private tiltakshavere betyr det større grad av trygghet. Regional plan er derfor ikke bare et styringsverktøy. Det er også et verktøy for å redusere risiko og kostnader.
Når ny plan nå skal utvikles er det avgjørende å samle aktørene rundt en felles forståelse av hva som står på spill. Dette betyr å bli enige om hvilke verdier som skal ligge fast, og hvilke utfordringer man faktisk må håndtere, enten det er arealpress, reiseliv, energiutbygging eller ferdsel.
Verdien av prosessen realiseres først når man faktisk følger den planen man er blitt enige om
En investering i langsiktig samarbeid
En plan blir ikke bedre enn det som er investert inn i den. God medvirkning og involvering av berørte aktører er avgjørende for å skape eierskap for videre oppfølging og forpliktelse til planen. Fylkeskommunen har rutiner for å samarbeide på tvers av fagområder, er tett på både kommuner og stat og har erfaring med større planarbeid. Derfor er fylkeskommunen godt rigget for å mobilisere, koordinere og lede arbeidet med å utarbeide en felles plan.
Medvirkning krever betydelige ressurser, både for dem som leder prosessen, og for alle sektorer og interessegrupper som vil delta i arbeidet. Samtidig er slike prosesser demokrati i praksis. En stor investering i bruk at tid, men samtidig vil investeringen gi en gevinst i form av bredt eierskap, tillit på tvers av forvaltningsnivå og interessegrupper, kunnskap om hverandres ståsted, samt økt forståelse for kompleksitet og om hvilke tiltak som må gjennomføres for måloppnåelse.
Gjennom handlingsprogram som rulleres årlig og revideres jevnlig, holdes både planen, samarbeidet og tilliten levende over tid. Dette skaper en systematisk arbeidsform som gir rom for justeringer, læring og forankring.
Når det investeres betydelig i medvirkning og planutvikling, er det avgjørende at aktørene også respekterer resultatet. Verdien av prosessen realiseres først når man faktisk følger den planen man er blitt enige om, at målene gir retning for videre samordnet arbeid, felles prioriteringer og felles satsinger.
Et forbilde i planlegging og samarbeid
Verdensarvområdene kan fungere som laboratorier for god planlegging. Her utvikles arbeidsformer, samarbeidsmodeller og løsninger som kan ha verdi langt utover det enkelte området. Med de ekstra ressursene og oppmerksomheten som følger av verdensarvstatus, ligger det også et ansvar for å gå foran.
I dette perspektivet fremstår regional plan ikke bare som et relevant verktøy i verdensarvforvaltningen – den kan være nøkkelen til å omsette ambisjonene til praksis. Den gir retning, samler aktørene, reduserer konflikter og styrker gjennomføringsevnen.
Uten den risikerer vi at verdensarven forblir en isolert verdi. Med den kan verdensarven bli et fyrtårn som viser vei for hvordan vi planlegger og utvikler samfunnet.
- - -
Kilder:
Stortingsmelding nr. 26 (2006-2007) Leve med kulturminner.
Nasjonal reiselivsstrategi 2030, Innovasjon Norge 2021
Strategidokument 2023- 2026, Visit Røros og Østerdalen SA
FN- Sambandet: FNs bærekraftsmål
Regionale planoppgaver - regjeringen.no
Forvaltningsplan for verdensarven Røros bergstad og Circumferensen 2019-2023, Verdensarvrådet