Innsigelsen som sikkerhetsventil

– Kommunene har samme ansvar som statlige etater for å veie nasjonale, regionale og lokale interesser opp mot hverandre i plansaker. For noen kan det være bekvemt at en statlig instans fremmer en innsigelse, sier fagdirektør Gyda Grendstad i Statens vegvesen. 

En statlig innsigelse betyr også at kommunens politiske ledelse slipper den politiske belastningen et nei kan være i viktige saker lokalt.

Grendstad understreker at få aktører ønsker innsigelser fra Statens vegvesen. Det innebærer å starte en prosess med staten som en kompetent motpart. Derfor legger også Statens vegvesen mye arbeid i tidlig planfase for å avklare interesser og komme med faglige råd for å unngå konfliktsaker.

Plan møter Gyda Grendstad og sjefingeniør Tord Viggo Thorshov, begge tilhørende avdelingen for økonomi og virksomhetsstyring i Vegdirektoratet, Statens vegvesen – lokalisert på Helsfyr i Oslo. De kan innsigelsesinstituttet og har lang erfaring med innsigelser.

Statens vegvesen har det nasjonale ansvaret for riksveinettet, altså planene som knytter seg til riksveiene Norge rundt, europaveiene inkludert. I tillegg har Statens vegvesen et generelt ansvar for veitransport. Fylkesveiene er fylkeskommunenes ansvar. Statens vegvesen har også et sektoransvar for trafikksikkerhet for hele det offentlige veisystemet, uavhengig av om veien eies av stat, fylke eller kommune. Vegvesenet har også ansvar for å følge opp statlige føringer for arealplanleggingen, inkludert statlige planretningslinjer for arealbruk og mobilitet.

Langt mellom de største konfliktene

De siste fem årene har Statens vegvesen gitt uttalelser til over 7000 kommuneplaner og reguleringsplaner. I 252 saker er det fremmet innsigelse. 25 av dem har endt opp på regjeringens bord, fordelt slik ifølge Kommunal- og distriktsdepartementet:

• Kommuneplanens arealdel: 13 saker, der Statens vegvesen fikk helt eller delvis medhold i 10 av dem

• Reguleringsplaner: 12 saker, der Statens vegvesen fikk helt eller delvis medhold i 5 saker og det ble funnet en omforent løsning i en sak.

I tillegg har to innsigelser fra statsforvalterne til Statens vegvesens egne planer blitt avgjort av regjeringen, en i 2022 og en i 2024. I den siste fikk statsforvalteren medhold. Statens vegvesen fikk nei til å deponere 50.000-140.000 kubikkmeter overskuddsmasser i fra E39-utbyggingen (Hove–Ålgård) i et massedeponi i Sandnes på grunn av vesentlige konflikter med nasjonale miljø- og friluftsinteresser.

Mange uttalelser, få innsigelser

I 2025 var det bare statsforvalterne, fylkeskommunene og Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) som fremmet flere innsigelser enn Statens vegvesen til kommunedelplaner og reguleringsplaner.

Likevel: Andelen innsigelser er lav. Det viser også Statens vegvesens egen rapport «Bruken av innsigelser i Statens vegvesen» for perioden 2020-2025.

Rapporten viser flere interessante tall:

Statens vegvesens egne prosjekter: Her skilles det mellom store (over 200 millioner i investeringer) og små veiprosjekter. I perioden 2020–2025 er det vedtatt 69 arealplaner for store prosjekter; 6 kommune(del)planer og 63 reguleringsplaner. «For kommunedelplaner vil det nær sagt alltid være innsigelser», heter det i rapporten. Det handler altså om kommunedelplaner Statens vegvesens utarbeider for store veiprosjekter.

For to tredeler (65 %) av reguleringsplanene er det innsigelser.

Vurderer kostnader og nytte ulikt

Gyda Grendstad og Tord Viggo Thorshov lister opp flere årsaker til innsigelsene rettet mot veiprosjektene, og da særlig de store:

• Ny vei som medfører vesentlige inngrep i grønne arealer, ofte i konflikt med viktige hensyn som statsforvalter, fylkeskommunen eller andre innsigelsesmyndigheter har ansvar for å følge opp.

• Kommunedelplaner utarbeides som regel for flere alternativer med ulik grad av negative konsekvenser for andre planhensyn. I en del tilfeller har også Statens vegvesen selv innsigelse til et eller flere alternativer, for eksempel på grunn av store investeringskostnader eller manglende samfunnsøkonomisk nytte.

• Det er også i tråd med intensjonen med plansystemet og innsigelsesordningen at konflikter mellom ulike planhensyn tas opp og avklares på overordnet plannivå.

Grendstad trekker fram broer og tunneler som typiske eksempler på konfliktområder som kan ende med innsigelser:

– Her vil kommunene ofte ønske mer kostbare løsninger med lengre broer og tunneler for å unngå konflikter med for eksempel naturområder, mens vi har et ansvar for å vurdere kostnader og samfunnsnytte.

Likebehandling og forutsigbarhet

Det store flertallet av planforslag fra eksterne blir altså fremmet uten innsigelse fra Statens vegvesen eller ved at innsigelsene blir løst før formell mekling hos statsforvalteren. Statens vegvesens egne prosjekter møtes som nevnt oftere med innsigelser, men også disse sakene blir i hovedsak løst før mekling.

Thorshov og Grendstad utdyper:

– For arealplaner der Statens vegvesen er forslagsstiller legger vi vekt på å legge til rette for tidlig medvirkning og god dialog i oppstarts- og planleggingsfasen, med sikte på å avklare konflikter med andre berørte myndigheter og sikre at planforslaget er tilstrekkelig utredet før høring og offentlig ettersyn av planen. Dette gjøres som regel i samarbeid med kommunen som planmyndighet. Ofte presenteres også planarbeidet i regionalt planforum. Tidlig dialog og medvirkning skal bidra til tidlig avklaring av uenighet, raskere avgjørelser, bedre samordning av motstridende interesser og redusert konfliktnivå i planarbeidet.

– Vi opplever også å bli lyttet til som en stor og kompetent etat i faglige spørsmål om vei, trafikksikkerhet og framkommelighet, sier de to.

Begge understreker betydningen av forutsigbarhet og likebehandling, og viser til Håndbok V744 Bruk av innsigelse i arealplanleggingen, som understreker målet om enhetlig praksis og felles tolkning av regelverket i hele landet.

– Den blir i en viss grad også brukt av kommuner og forslagsstillere. Det er også en del av hensikten med veilederen å bidra til forutsigbarhet om Statens vegvesen medvirkning i planprosessen.

Innsigelser er alvor, konsekvensene kan bli store. De er innom flere avdelinger i organisasjonen før de sendes.  Kommer Statens vegvesen heller ikke til enighet med motparten gjennom mekling  hos den aktuelle statsforvalteren, skal vegdirektøren – siden 2019 Ingrid Dahl Hovland – godkjenne at Statens vegvesen fastholder innsigelsen, slik at saken går til Kommunal- og distriktsdepartementet for endelig avgjørelse.

Meklingene fungerer

Rapporten for 2020-2025 fra Statens vegvesen viser også at innsigelser i to av tre reguleringssaker blir løst med dialog før saken kommer opp til formell mekling hos statsforvalter. For kommuneplaner gjelder dette en av tre saker.

«Det kan tyde på gode dialoger og smidighet og vilje hos partene for å finne omforente løsninger. Saker på kommuneplannivået er ofte av mer kompleks og prinsipiell karakter. Det er derfor naturlig at det er en større andel av disse planene som går til formell mekling hos statsforvalter», heter det i rapporten.

– Vi mener det i hovedsak er et godt og konstruktivt samarbeid både med statsforvalter og andre myndigheter. I sakene som løses før mekling, er god dialog og godt samarbeid med planmyndigheten viktig, utdyper Grendstad og Thorshov.

Men noen ganger svikter det. Grunnene kan være flere:

– Behov for koordinering, både internt i etaten og overfor statsforvalter som samordner statlige innsigelser, og knappe høringsfrister kan føre til at en ikke får god nok tid til samarbeid og medvirkning. 

– I en del planer blir vi ikke involvert før planen blir lagt ut på høring, som da blir første mulighet til å si fra om forslag som er i strid med nasjonale interesser vi skal ivareta.

Sikkerhetshetsventilen må forsterkes

Selv om innsigelser ikke er noe mål i seg selv, mener Statens vegvesen at «innsigelser er et normalt og helt legitimt virkemiddel i planprosessen».

De er vel kjent med at mange aktører ønsker endringer som begrenser adgangen til å fremme innsigelser for å korte ned planprosessene. Innsigelsesinstituttet er under press, og regjeringen utreder endringer og forenklinger.

– Selv om Statens vegvesen også opplever forsinkelser i planleggingen på grunn av innsigelser, mener vi at innsigelsesinstituttet er en viktig «sikkerhetsventil» for å sikre at nasjonale og viktige regionale hensyn blir ivaretatt i planleggingen. Vi mener en ved å begrense adgangen til å fremme innsigelse øker faren for at nasjonale hensyn som innsigelsesordningen skal ivareta, ikke blir fulgt opp godt nok i planleggingen, slik Riksrevisjonen tidligere har påpekt, forklarer Thorshov og Grendstad.

De mener at regjeringene heller bør styrke innsigelsesinstituttet som konfliktavklaringsmekanisme.

– Det innebærer blant annet at innsigelsene som ikke blir løst lokalt, bør oversendes Kommunal- og distriktsdepartementet raskere enn i dag og at saksbehandlingstiden etter oversendelse til departementet bør reduseres.

Statens vegvesen mener raskere saksbehandlingstid for de innsigelsene som går til sentral behandling er viktigere enn å begrense antallet saker som løftes.

– Lang behandlingstid kan føre til at parter bøyer av og det kan være positivt for nasjonale interesser. Men hvis utbyggere bøyer av når de ikke bør det, og heller kjøper seg ut av innsigelsen gjennom å øke kostnader for å sikre framdrift, kan det være negativt. Rask behandlingstid kan bøte på noe av dette.

Frykter nye særlover

– Hva er det verste som kan komme av endringer for Statens vegvesen på dette området?

– Begrenses innsigelsesretten, kan vi bli mindre i stand til å ivareta det nasjonale ansvaret for trafikksikkerhet og framkommelighet. Arealplanenes posisjon som grunnlag for gjennomføring kan også bli svekket, svarer Gyda Grendstad.

Både hun og sjefingeniør Tord Viggo Thorshov frykter også at begrensninger i innsigelsesretten i plan- og bygningsloven kan øke behovet for flere særlover. I dag må flere typer planer i mange tilfeller også sjekkes av mot kulturminneloven, forurensingsloven og naturmangfoldloven. De frykter det kan bli flere, og at det kan føre til at arealplanvedtak som grunnlag for gjennomføring kan settes til side. Dermed kan det blir vanskeligere å få gjennomført utbygginger.