– Frisering er greit, men ikke vingeklipping

At utvalgte fagetater har mulighet til å reise innsigelser i plansaker ble lovfestet i 1985. Før den tid måtte departementet godkjenne og eventuelt kreve endringer i etterkant – altså etter at planprosessene var ferdige. Det førte til et enormt byråkrati og tok opp uforholdsmessig mye tid i Kommunaldepartementet.

Dette endret seg i 1985. Da fikk vi istedenfor den såkalte egengodkjenningsordningen. Det vil si at kommunene selv sørger for at planene deres er innenfor regelverket.

– Lovgivers forbehold var imidlertid at blant annet regionale og nasjonale interesser skulle sikres ivaretatt under selve planleggingsprosessen, sier Fredrik Holth, partner i firmaet Holth & Winge.

Det er disse «representantene for regionale og nasjonale interesser» som i dag kan fremme innsigelser under en pågående planprosess.

Og det er disse «interessene» som ifølge en del politikere og utbyggere «bremser viktige utbyggingsprosjekter».

– Ja, det fremmes mange innsigelser. Eller varsler om innsigelser. Men de fleste finner en løsning. Det er få som ender opp på departementets bord og må endelig avgjøres der, påpeker Holth overfor Plan.

Faglige vurderinger

Fagjuristen og forvaltningsrettseksperten framholder at det er fagfolk som skal reise innsigelser – ikke politikerne.  

– Innsigelser handler om å fremme gode, kunnskapsbaserte diskusjoner og bidrar til at man unngår feil og regelbrudd i prosessene.

Kontroll er dermed et viktig stikkord. Fagetatene har en kontrollfunksjon for å ivareta regionale og nasjonale interesser. Loven gir også grunnlag for å fremme innsigelse for å forhindre brudd på saksbehandlingsregler, å påse at kravene til utredninger blir fulgt eller kontrollere at planene ikke står i strid med andre, eksisterende planer.

–Det er jo bra å avdekke mangler så tidlig som mulig i slike prosesser. Et nokså vanlig eksempel er at en reguleringsplan står i strid med kommuneplanens arealdel, sier Holth.

– Veldig ofte presenteres innsigelser som et «utidig inngrep i det lokale selvstyret»?

– Vel, det går fint an å snu hele dette argumentet. Innsigelsesinstituttet fører nødvendig kontroll med politikerne og bidrar til en diskusjon innbyggerne kan delta i. Dermed kan man si at innsigelser fremmer og løfter lokaldemokratiet. Det er lokalpolitikere, ikke lokaldemokratiet som skal kontrolleres. Dessuten kan innsigelser også brukes mot staten og statlige aktører, sier Fredrik Holth, og stiller et retorisk motspørsmål:

– Ønsker vi å konsentrere makten hos noen få statlige etater eller hos en håndfull enkeltpolitikere i kommunen? Ønsker vi det?  Eller vil vi ha en kunnskapsbasert og opplyst planprosess som sikrer grunnlag for kontroll med forvaltningen og politikerne våre?

– Disse innsigelsesetatene har en faglig kunnskap som kan belyse en sak og et prosjekt. Fjerner vi dette, så mister vi borgere sentral kunnskap som vi har nytte av. Jeg synes ikke det virker særlig demokratifremmende. 

Innsigelsesinstituttet under press

Det er ikke bare utålmodige lokalpolitikere eller profittjagende utbyggere som er opptatt av innsigelser om dagen. Nylig gikk statsminister Jonas Gahr Støre og energiminister Terje Aasland ut og sa at de skulle endre regelverket for kraft- og nettutbygging. Regjeringen vil ta kraftutbyggingen ut av plan- og bygningsloven, slik at prosjekter nå skal behandles som konsesjonsprosesser etter energiloven. Saksbehandling skal skje i statlig regi, det vil av NVE. I tillegg ønsker de å frata statsforvalteren innsigelsesretten i slike prosesser. Gahr Støre uttaler til NRK: «Til nå har staten hatt innsigelsesrett mot staten, og man kan jo spørre seg hvor riktig det har vært organisert».

– Her fremstilles det nærmest som underlig at deler av statsapparatet kontrollerer andre deler av statsapparatet. Men bør ikke staten også passes på? spør Fredrik Holth.

– Er det ikke viktig å gi «de svakere elementene», som natur, klima og kulturminner en sjanse til å bli hørt også når staten er utbygger? Det er jo det som ut fra en systembetraktning ligger i potten når en nå foreslår å fjerne innsigelsesadgangen i disse sakene.

Et annet eksempel er kommunalminister Bjørnar Skjæran, som  også har kastet seg på «innsigelsesdebatten». Han kan fortelle at det er satt i gang et «innsigelsesprosjekt» i departementet, som har som mål å effektivisere og forenkle «systemet».

Og, for noen måneder siden ble det flertall i Stortinget for et representantforslag fra Høyre om et såkalt anmodningsvedtak som omhandler innsigelser. Forslaget innebærer at «Stortinget ber regjeringen redusere statsforvalterens mulighet til å fremme innsigelse på lokale planer som ikke har nasjonal betydning, og vektlegge lokale vedtak i innsigelsesbehandlingen».

Forvaltningsjurist Fredrik Holth rister på hodet av det stortingsflertallet her har bedrevet.

– Her må politikerne ha misforstått. Det er jo ingen adgang i dag til å reise innsigelser om lokale forhold. Innsigelsene skal handle om regionale eller nasjonale interesser. Politikerne vil altså endre et grunnlag som ikke finnes.

– De kan ikke ha lest den loven Stortinget selv har vedtatt.

– Men hensikten er vel å redusere antall innsigelser og kanskje heve terskelen for hva som skal defineres som regionale og nasjonale interesser?

– Vel, de foreslår altså å vektlegge lokale vedtak. Sett med jussens briller er dette et meget svakt anmodningsvedtak. Det fremstår som om statsforvalterne blander seg inn i lokale forhold. Det gjør de jo ikke. Innsigelser handler om kontroll. Stortingspolitikernes argumenter er basert manglende forståelse for og kunnskap om den lovgivningen Stortinget selv har vedtatt, mener Fredrik Holth.

Etterlyser ærlig debatt

Fredrik Holth mener vi trenger en ærlig debatt om innsigelser, og om hva det innebærer at noe defineres som nasjonal eller regional interesse. Han bruker villreinen som eksempel. Det er ifølge loven av nasjonal interesse å ta vare på den, uansett hvor den befinner geografisk.

– Ja, noen må prioritere for oss. Men vi ønsker at de prioriteringene og de beslutningene som kommer ut av dem er basert på kunnskap. Og at vi kan holde dem som tok beslutningen ansvarlig i ettertid, for eksempel ved ikke å stemme på dem, sier han.

– Det bør ikke være slik at politikerne kan si «oi, det visste jeg ikke», hvis noe ikke blir helt som man hadde ønsket.

– Det er derfor vi trenger kunnskap. Og det er derfor vi har innsigelser.

Holth mener folk må få vite om innsigelsene. De bør få høre argumentene fra fagfolkene. Og politikerne og beslutningstakerne må få faglig fundert kunnskap om hva de eventuelt prioriterer bort.

– Det er lett å harselere med innsigelsesinstituttet, men dette handler i bunn og grunn om rettsikkerhet og om rettsstaten, mener Fredrik Holth.

Holder med enkel frisering

– Men, altså, det er vel et faktum at det reises veldig mange innsigelser, og at flere av dem bidrar til å forsinke prosesser som uansett blir realisert til slutt?

– Utfordringen med lovgivningen er at den må være generell. Alle kommuner skal i utgangspunktet ha kompetanse på alle disse områdene. Og regionale myndigheter skal gi hjelp og råd hvis kommunene trenger det. Men det er en realitet at kompleksiteten i systemet er vanskelig å forholde seg til for mange kommuner. De mangler ofte nødvendig kompetanse, erkjenner Holth, og legger til:

– Men å vingeklippe hele systemet? Kanskje vi heller burde gå for en enkel frisering, sier han.

Ifølge Holth bør man gi fylkeskommunene og statsforvalterne verktøy og ressurser til å bistå kommunene i planleggingen i større grad enn de har mulighet for i dag. Man bør også etablere flere interkommunale plankontor for å sikre flere kommuner tilstrekkelig kompetanse.

– Slike tiltak vil gi lokalpolitikerne mer kunnskap, og dermed også bidra til å styrke lokaldemokratiet, slik jeg ser det.

– Men man kan alltid se på hvordan man kan effektivisere og forenkle. Å se på tidsfrister for eksempel. Ingen er vel motstandere av mer effektiv saksbehandling, framholder Fredrik Holth.

– Effektivitet er aldri dårlig. Men hastighet kan være en utfordring for kvalitet.

Fredrik Holth er overbevist om at mange av de utfordringene man støter på under en planprosess kunne vært unngått og kvittert ut før man starter selve planprosessen. Det handler om å bruke tilgjengelig kompetanse for å skaffe seg tilstrekkelig og riktig kunnskap.

– Ikke planlegg i strid med saksbehandlingsreglene. Ikke planlegg i strid med eksisterende planer. Gjør du det, så ber du jo om bråk.

Hvis planleggere og utbyggere forholder seg til rammene i kommuneplanens arealdel og samtidig holder seg innenfor sakbehandlingsreglene, så skal en planprosess ifølge Holth burde gå relativt raskt.

– Gjør man ikke det, så må man nesten regne med at det reises innsigelser og at prosessen tar tid.