Innsigelser er flernivåstyring i praksis

Terje Skjeggedal er professor emeritus, Dr.ing, NTNU. 

PLAN DEBATT. Plan nr. 2/2026 tar opp innsigelser som tema og dokumenterer tydelig hvor dårlig det fremdeles står til med kunnskapen om og forståelsen av dette virkemiddelet over 40 år etter at innsigelser ble innført med plan- og bygningsloven av 1985. Det blir presentert forslag til avgrensinger, forenklinger og regelendringer, men arenaer for flernivåstyring av innsigelser blir lite diskutert.

Regler er viktig, men praksis avgjør

Innsigelser er en viktig del av det norske plansystemet. Rammeverket er omfattende og under stadig endring, og variasjonene i praktisering er store. Mange undersøkelser av bruken av innsigelser er gjennomført, den siste av Asplan Viak/DLA Paper (2026) som nettopp er publisert. Denne rapporten foreslår 11 tiltak som kan forbedre bruk av innsigelser. De virker fornuftige, men alt dreier seg om reglene, ingenting om praksis. Likevel gjelder etter mitt syn fortsatt konklusjonen fra en av de første undersøkelsene av innsigelser i 1996: «Fokus bør i større grad rettes mot å skape arenaer som gjør at de aktørene som befolker systemene, klarer å kommunisere på en god måte (Holsen, 1996:78). Dette innlegget argumenterer for at regionale planforum kan spille en sentral rolle i denne sammenhengen, og er samtidig et forsøk på å avgrense og presisere begrepet innsigelser.

Innsigelser skal sikre regionale og nasjonale interesser

Bakgrunnen for innsigelser finner vi i plan- og bygningsloven av 1985. Her ble ansvaret for å godkjenne reguleringsplaner og kommuneplanens arealdel delegert til kommunene, ved såkalt «egengodkjenning». Tidligere måtte alle arealplaner etter vedtak i kommunestyret sendes til departementet for endelig godkjenning. Dette var omfattende og langvarige prosesser, ofte kunne det gå med 1-3 år. Et håpløst system, som vel ingen ønsker seg tilbake til.

For å sikre at regionale og nasjonale interesser skulle bli ivaretatt ved egengodkjenning, ble det tatt inn nye bestemmelser i plan- og bygningsloven om behandling av kommuneplaner og reguleringsplaner (§ 20-5, § 27-2): Dersom innsigelser fra fylkeskommunen eller berørte statlige etater ikke ble tatt til følge av kommunestyret, måtte planen sendes til departementet for avgjørelse.

Bestemmelser om innsigelse ble videreført i gjeldende plan- og bygningslov av 2008, men nå vesentlig mer detaljerte og ikke lenger knytta direkte til behandling av planer. Innsigelser er flytta til et eget kapittel 5 om «Medvirkning i planlegging». Det er underlig siden innsigelser jo har lite med medvirkning å gjøre. De viktigste bestemmelsene om innsigelser finnes i  § 5-4 (første ledd): «Berørt statlig og regionalt organ kan fremme innsigelse til forslag til kommuneplanens arealdel og reguleringsplan i spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning,  eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde», og i fjerde ledd som presiserer hva som gir grunnlag for å fremme innsigelser: «Dersom planforslaget er i strid med bestemmelser i loven, forskrift, statlig planretningslinje, statlig eller regional planbestemmelse, eller overordnet plan, kan det fremmes innsigelse.»  Dette er klart formulert, bortsett fra setningen: «eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde», som jo er helt åpen og inviterer til alle mulige slags begrunnelser.

Bestemmelsen viser bekymring for at egengodkjenning skal gå for langt og troen på hierarkiet som dominerende styringsform i offentlig forvaltning: når noe blir bestemt på øverste nivå vil aktørene på nivåene under lydig følge opp. Nå, 40 år seinere, skjønner de fleste at uten samarbeid i nettverket av aktører på nivåene i planhierarkiet, blir gjennomføring krevende.  Dette er et svært viktig tema for utvikling av innsigelser som virkemiddel, men som likevel får lite oppmerksomhet.

Innsigelser begrenser lokalt sjølstyre

Lokalt sjølstyre, derimot, får svært mye oppmerksomhet, til tross for at innsigelser jo per definisjon dreier seg om begrensinger av lokalt sjølstyre. Det er også gitt hvem som «kan» gi innsigelser. Loven sier nettopp «kan», og ikke «skal», gi innsigelse, som betyr at avveiinger alltid vil ligge bak bruken av innsigelser. Her kan jo også hensyn til og avveiing i forhold til andre interesser komme inn, slik vi har sett i økende grad de seinere årene, ikke minst stimulert av den tidligere kommenterte vidåpne setning i § 5-4.

Men: Innsigelser tar utgangspunkt i allerede vedtatte planer, bestemmelser og retningslinjer. Det betyr i hovedsak faglige vurderinger av hvordan disse tidligere vedtakene skal forstås i den konkrete situasjonen. Derfor er det underlig at diskusjonen om behandling av innsigelser i så stor grad knytter seg til politiske vurderinger, og særlig til diskusjoner om lokalt sjølstyre. Innsigelser blir jo fremma på grunnlag av allerede vedtatte og gitte rammer, som den aktuelle nye planen må forholde seg til.

Innsigelser er regler for planbehandling, men har blitt til et eget element i planprosessen

Det ligger i selve begrepet: innsigelser er et utrykk for noe som er i ferd med å gå galt og bør stoppes. Likevel viser artiklene i Plan nr. 2/2026 tydelig at innsigelser siden 1985 har vokst fra å være enkle regler for planbehandling til å bli et eget og stadig voksende element i planprosessen. Vi har fått et omfattende og sammensatt rammeverk som i tillegg til lovteksten består av diverse rundskriv, veiledere og tildelingsbrev. De siste tiårene er omfanget av vurderingene stadig utvida. Nå er det ikke bare mulige konflikter med nasjonale eller vesentlige regionale interesser som skal avklares, men det skal vises «stor varsomhet med å overprøve kommunestyrets politiske skjønn i lokale forhold» og det må foretas «vanskelige avveininger mellom ønsket arealbruk og andre viktige hensyn» (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2014). I det nye rundskrivet om miljøforvaltningens innsigelsespraksis er omfanget av vurderinger ytterligere utvida og presisert ved et eget kapittel om «Tiltakets samfunnsmessige nytte» (Klima- og miljødepartementet, 2025). Dette går langt utover innsigelsenes opprinnelige formål.

Over 90 prosent av innsigelsene blir løst før mekling

Antall innsigelser varierer fra år til år og kvaliteten på dataene som kommunene rapporterer til Statistisk sentralbyrå, KOSTRA, som er grunnlaget for de fleste oversiktene som lages, kan diskuteres. Likevel er det ingen tvil om at omfanget av innsigelser er stort. I 2025 ble totalt 58 kommuneplanens arealdeler og 1034 reguleringsplaner som var lagt ut på høring møtt med en eller flere innsigelser (Kongsnes, 2026). De siste årene er om lag 80 prosent av alle kommuneplanens arealdeler og 30 prosent av alle reguleringsplaner møtt med innsigelser (Norce, 2024; Kongsnes, 2026).

Antall planer med innsigelser som går til mekling hos statsforvalterne inngår ikke i KOSTRA-rapporteringen. Ifølge Riksrevisjonen (2019:76) ble det i perioden 2013-2017 avholdt 60 meklinger i året gjennomsnitt. En rask gjennomgang av årsrapportene til statsforvalterne (www.statsforvalteren.no), som ikke alle er like oversiktlige, tyder på at 50-60 meklinger per år er et brukbart anslag. Det betyr at godt over 90 prosent av innsigelsene blir avklart i planprosessen, før de går til mekling. De blir altså løst undervegs i prosessen.

Hvorfor er det da ikke større oppmerksomhet omkring å få løst innsigelsene enda tidligere i prosessen, før det blir nødvendig for regionale og statlige myndigheter å fremme formell innsigelse?

Avklaring av innsigelser forutsetter legitimitet og tillit mellom forvaltningsnivåene

Praktisering av bestemmelsene om innsigelser er fortsatt tydelig prega av hierarkiske forestillinger der innsigelser skal fungere som «ris bak speilet» om kommunene ikke oppfører seg som de skal når de egengodkjenner planer (NOU 2001:7, s. 159). Den samme holdninga viser praksisen med bruk av «varsel om innsigelse» som har lang tradisjon hos en del statlige fagmyndigheter, og har mer karakter av faglige krav enn faglige råd. Egengodkjenning forutsetter en form for flernivåstyring som kombinerer hierarki og nettverk for å fungere. I et slikt system kan ikke uenighet og konflikter løses ved å late som de ikke eksisterer eller gjennom dialog og enighet. Det trengs tilnærminger som også inkluderer strid og kamp som en del av prosessen, uten at partene blir sett på som fiender, men som likeverdige motstandere. Konflikter kan ikke alltid kan løses, men de må aksepteres. 

Flernivåstyring forutsetter legitimitet og tillit mellom aktørene som deltar for å kunne fungere. Her har offentlig planlegging de siste 50 årene hatt ei utvikling i riktig retning, men det er ingen tvil om at forholdet mellom statlige fagmyndigheter og kommuner har vært prega av mangel på legitimitet og tillit. Enkelt sagt har statsetater har vært mer opptatt av markering av egne faglige standpunkter enn av å finne løsninger, og kommuner har ikke akseptert statsetatenes rettmessige sektorargumenter og/eller inngrepene i kommunenes sjølstyre. Det er ikke mulig å få dette systemet til å fungere bare ved hierarkisk styring uten at aktørene gjensidig anerkjenner hverandres legitime rett til å fremme egne synspunkter. Partene må ha gjensidig tillit til hverandre. Dette kommer ikke av seg sjøl, men må utvikles og vedlikeholdes og gi nødvendige forutsetninger for å finne fram til avklaring av saker, både når det er mulig å finne felles løsninger og når det er konflikter hvor partene er uenige.

Regionalt planforum som arena for dialog og avklaring av konflikter

Her spiller regionale planforum allerede en viktig rolle i mange fylker, men hvorfor blir det ikke gjort vesentlig mer for å utvikle regionale planforum som arena for slik konfliktavklaring? Regionale planforum kom inn i plan- og bygningsloven av 2008, men bygger på lange tradisjoner for plansamarbeid mellom kommunale, regionale og statlige aktører i mange fylker. Potensialet er godt kjent, og i 2017 ble plan- og bygningsloven endra fra at regionene «bør» ha, til at de «skal» ha, regionalt planforum. Likevel viser en rekke undersøkelser at erfaringene med regionale planforum varierer. Riksrevisjon (2019:8) konkluderte i sin undersøkelse av behandling av innsigelser med at: «Regionalt planforum bidrar lite til å samordne interesser og redusere antall innsigelser» og Asplan Viak/DLA Paper (2026:42) oppsummerer sin nylige undersøkelse med at sjøl om regionale planforum gjennomgående blir omtalt positivt, er det «blandede erfaringer med regionalt planforum».

Regionalt planforum har gode forutsetninger for å kunne fungere som arena for kommunikasjon og dialog mellom partene i plansaker. Gjennom en kontinuerlig aktivitet hvor alle aktørene regelmessig deltar, vil det kunne utvikles en kultur for samarbeid basert på legitimitet og tillit, som må til for å kunne avklare innsigelser. I praksis skjer jo dette langt på veg, men i alt for stor grad ikke før det er fremma innsigelse og satt i gang en formell prosess.  Innsatsen må settes inn mye tidligere i prosessen. Planprogram må brukes mer aktivt, og mer arbeid må legges i å avklare sannsynlige konfliktområder så tidlig som mulig. Her må selvfølgelig fylkeskommunene ha en aktiv og ledende rolle, men statsetatene må følge opp med forberedt deltakelse i planforum, og ikke minst må kommunene bruke regionalt planforum og forberede plansaker som skal diskuteres.

Oppgrader regionalt planforum og rydd opp i bestemmelsene om innsigelser!

Hva må gjøres? Det viktigste er å oppgradere regionalt planforum for større innsats tidlig i prosessen i behandling av plansaker. Da vil langt flere mulige innsigelser kunne avklares før det blir aktuelt å fremme formell innsigelse, slik at antall innsigelser kan reduseres betydelig. Så må det selvfølgelig ryddes opp i bestemmelsene om innsigelser i plan- og bygningsloven og tilhørende veiledere. Det viktigste er å gå tydelig tilbake til utgangspunktet i 1985 om at innsigelser skal dreie seg om spørsmål som er av «nasjonal eller vesentlige regional betydning». Det er vel dette Asplan Viak/DLA Piper (2026) i sin rapport kaller «klare innsigelser». Alt som finnes av «gråsoneinnsigelser» og «tekniske innsigelser» har ingen hjemmel i plan- og bygningsloven og må bort. Et absolutt krav som må stilles til innsigelser er at de kan tydelig begrunnes og beskrives.

 - - - 

Referanser

Asplan Viak/DLA Paper (2026). Velfungerende system for innsigelser. Sluttrapport.  https://www.ks.no/contentassets/448d91433d924bb7b50b4a552393d29c/sluttrapport-velfungerende-system-for-innsigelser.pdf

Holsen, T. (1996). Innsigelser som virkemiddel i arealplanlegging. NIBR-rapport 1996:13. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Klima- og miljødepartementet (2025). Miljøforvaltningens innsigelsespraksis. Rundskriv T-2/16. https://www.regjeringen.no/contentassets/6c0dd1b319454e8bb366b9ea37479a0a/t-2-16-revisjon-mai-2025-presisert-desember-2025.pdf

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2014). Retningslinjer for innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven. Rundskriv H-2/14. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/retningslinjer-for-innsigelse-i-plansaker-etter-plan--og-bygningsloven/id751295/

Kongsnes, A. (2026). Innsigelsestoppen: Kommunenes arealplaner. Plan (2) 2026, s. 10-11.

Norce (2024). Kartlegging av praksis i motsegnssaker. Bergen: Norce.

NOU 2001:7 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven. Planlovutvalgets første delutredning. Oslo: Statens forvaltningstjeneste.

Riksrevisjonen (2019). Riksrevisjonens undersøkelse av behandling av innsigelser i plansaker. Dokument 3:7 (2018-2019). https://www.riksrevisjonen.no/globalassets/rapporter/no-2018-2019/innsigelser_plansaker.pdf